5.3.1 政府交易成本的连带影响
从横向的角度看，政府一般首先从横向上进行职能的划分，并按照职能的不同，分别设立不同的机关提供不同的公共物品和服务。“从顾客的角度看，按职能分工的层级组织是一种次优机构。因为，与按业务流程的组织结构相比，它运行延误多，费用高，效率低。”［英］阿什利·布拉干扎著：《全面流程再造》，中华工商联合出版社2004年版，第45页。这样一种管理模式，容易引发政府部门之间推诿扯皮、相互掣肘的现象，容易生成职权关系复杂、权责不明的问题，往往导致多个政府部门插手同一事情或管理同一对象，或者根据自身利益而刻意忽视经济改革过程中衍生的社会问题，这不仅加重了转嫁给社会的外部不经济，还增加了政府的运行成本。从纵向的角度看，我国目前有中央、省、市（地区）、县（市）、乡（镇）五级政府，政府层次太多，管理幅度太小，影响统一性与宏观性。由于层级过多，信息流在政府系统传递中发生能量的消耗，一方面容易导致上下级之间信息的不对称；另一方面，政府各机构之间存在着人为的阻隔，导致政府内部信息流通不畅，信息利用率低。层层上报审批的运行机制使得大量的人力、物力、财力消耗在部门层级之间，最终导致政府运行不畅，成本上升。更为重要的是，每一级政府层次的设立，必然有与之相适应的机构、人员来支撑，连带影响也就会增加政府运行成本。
目前，西部许多基层地方政府机构还普遍存在以下弊端：一是政府间及部门间权责关系不明确，相互扯皮现象严重。自治地方政府与下辖政府间、自治地方政府职能部门间均存在职能交叉、事权不清问题，结果导致有利益的事大家都来争，承担责任的事大家都相互推脱，官僚主义较严重，行政效率较低。二是政府机构林立，非常设机构多。政府机构设置往往强调上下对口，造成机构设置过多过滥。我们调查的云南省某自治县，为国家级贫困县，2000年机构改革后政府机构为30个，而按照中央编制委员会关于县级党政机构设置的要求，该县为二类县，机构设置应该是25个左右，超编5个。又以某自治州为例，州政府非常设机构多达50余个。有些政府工作人员告诉我们，机构林立带来“四多一少”现象，即扯皮的事多、会议多、文件多、检查多，而为群众办实事少。三是政府机构中人员超编严重。民族自治地方政府进人环节缺乏有效约束，一大批有特殊关系人往往以工勤人员身份进入政府各部门，导致政府机关养着一大批没有公务员身份的政府工作人员，造成政府行政开支过大，管理成本居高不下。四是政府部门及其部分工作人员往往从自身利益考虑，直接插手企业、事业单位等的具体事务，微观管理和直接管理行为太多，既影响企事业单位的运作效能，又削弱了政府应该承担的宏观管理和间接管理职能。
此外，西部地区所具有的人口密度小、管理幅度大的特点，也使得政府管理成本普遍较高。西部地区国土面积大，但土地总体质量差，可利用土地少，自然条件较为恶劣，生存条件较差，人口密度较小。如居住着26个民族的云南省，山区就占全省总面积的94%。西部地区特别是民族地区的总体特征是“山、荒、寒、边”。所谓“山”，就是大多数民族自治地方地处山区，山地面积广，适宜发展的平地少，如云南、贵州、广西等少数民族地区，基本是山区和半山区，土少石多，土地保水性差，交通不便，极大地限制了人类的经济活动；所谓“荒”就是一部分民族地区分布在沙漠、戈壁地区，这些地区降水较少，年均在200毫米以下，而且土地水分的蒸发量远远大于降水量，而且这些地区人烟稀少，自然生态极其恶劣，如新疆的大部和青海的一部分地区；“寒”就是指一些少数民族地区如西藏、青海的一部分地区，平均海拔在3000米以上，高寒缺氧，对人类生存、发展有极大的制约作用；所谓“边”就是绝大多数民族自治地方地处边疆，我国有22000公里的陆地边境线，其中19000公里在少数民族地区，有35个少数民族与国外的同一民族跨境而居，这给政府管理带来了极大的不便。大多数自治地方人口密度较小，地广人稀，如西藏面积122万平方公里，而人口只有240万，一平方公里只有2人；新疆、西藏、内蒙古、青海四省区总面积470多万平方公里，几乎等于全国国土面积的一半，但总人口只有4000多万，人口密度不到全国平均数的1/25.由于国土面积大、自然状况复杂，人口相对稀少，造成政府管理形不成“规模效应”，政府管理成本普遍很高。
5.3.2 经济发展滞后
1.经济发展水平低，贫困面大
与东部沿海地区相比，西部地区经济发展较为落后。2004~2007年，东部10省市生产总值从88433.1亿元增加到152346.4亿元，西部12省市区生产总值从27585.2亿元增加到47864.1亿元；2004年东部地区生产总值占到全国的54.2%，西部地区仅占16.9%，远远低于东部地区；而到2007年，东部地区生产总值占全国的比重达到55.3%，西部地区占17.4%，比重虽有所上升，但仍远远低于东部地区。我们也可以从2007年的统计数据中清楚地看到差距：西部12省市区的国民经济主要指标均远远低于全国，其中以国内生产总值为例，12省区市共完成生产总值47864.14亿元，其中，内蒙古6091.12亿元，广西5955.65亿元，重庆4122.51亿元，四川10505.30亿元，贵州2741.90亿元，云南4741.31亿元，西藏342.19亿元，陕西5465.79亿元，甘肃2702.40亿元，青海783.61亿元，宁夏889.20亿元，新疆3523.16亿元。根据《2008中国统计年鉴》（中华人民共和国国家统计局www。stats。gov。cn）计算得到。如果从城市的角度去比较，差距更加明显，如深圳市2007年生产总值为6765.41亿元，上海市全年实现生产总值12001.16亿元，城市居民家庭人均年可支配收入23623元，农村居民家庭人均年可支配收入突破10000元，达到10222元。《2007年上海市国民经济和社会发展统计公报》、《2007年深圳市国民经济和社会发展统计公报》。相反，我国的“老少边穷”地区主要集中在西部，贫困面大，脱贫速度慢，是西部最大的实际。在国家“八七扶贫攻坚计划”所列的592个国定贫困县中，西部12省区总共有375个，占全国的63.3%。其中，有224个民族贫困县在西部地区，分别占全国扶贫开发工作重点县总数592个的37.8%，占全国重点扶持民族贫困县258个的86.8%。杨明洪、王永莉：《西部民族地区贫困问题的现状及其形成原因》，《中国西部经济发展报告2005》，社会科学文献出版社2005年版。仅就云南省而言，其人均生产总值仅为全国平均水平的55.7%，截止到2006年，云南省尚有农村绝对贫困人口228万、低收入人口442万。根据《云南统计年鉴2008》及国家统计局云南调查总队、云南省贫困监测办公室依据全省在129个县（区、市）开展的18000余户农村住户抽样调查和在扶贫开发工作重点县开展的8000户农村贫困监测抽样调查数据得到。西部由于经济发展的相对缓慢，脱贫致富的任务十分艰巨，政府的主要精力都放到了发展经济上，至于廉洁行政、高效行政似乎就显得不十分紧迫，甚至不那么必要。
2.基础条件较差，生态环境承载能力脆弱
毋庸置疑，随着改革开放的不断深入，西部整个基础设施建设无论是交通运输网络、水利设施建设，还是信息基础设施和重点区域基础设施建设，都取得了长足的进步，但是与东部沿海地区相比差距依然明显。西部除少数地方外，大都山高坡陡，沟壑纵横，信息不通，交通不便，有的地方甚至就是荒漠化、沙尘化，所造成的后果往往是经济发展成本较高、生态环境承受能力太弱。
3.工业化、城市化程度不高
以工业增加值这个指标来说，西部地区远低于东部地区，东西部的差距非常大。2007年全国工业增加值为117048.40亿元，东部地区为68687.47亿元，占全国的58.7%，是西部地区的4倍，西部地区为17355.3亿元，仅占全国的14.8%。这说明西部地区工业规模总量小，发展水平低，工业化进程推进缓慢。就城市化水平而言，城市化是一个国家走向现代化的必然选择，是社会发展的必然趋势。城市化水平的高低是衡量一个国家社会进步状况和社会文明的主要标志。2007年全国的城市化率平均水平为44.9%，东部地区为55.0%，西部地区仅为37.0%，东部地区比西部地区高出18个百分点；此外从城市密度看，西部占我国全部国土面积的71.5%，但拥有的地级市和县级市的数量仅占全国的37.8%。根据《2008中国统计年鉴》（中华人民共和国国家统计局www。stats。gov。cn）计算得到。
5.3.3 体制机制不活
东西部差距的不断扩大，是多种因素综合作用的结果，而其深层次的根源在于“制度差距”或“体制差距”。从本质上讲，在改革进程中，区域的经济制度创新是社会经济活动中资源配置主体和资源配置方式的变迁过程。
第一，就资源配置主体而言，东部地区非国有经济发展迅速，逐步取代国有经济成为区域经济发展中的主要推动力量，而西部地区改革开放前国有企业所占比重就高于东部地区，受传统计划经济体制的影响较东部地区更为深刻，接受市场经济的管理原则难度更大，在这种制度的“路径依赖”作用下，西部地区非国有经济发展明显落后于东部地区。迄今为止，西部地区的国有化程度依然很高，据《中国西部经济发展报告（2006）》，2005年西部地区国有及国有控股企业增加值占各地区国有及规模以上非国有工业企业增加值的比重远高于东部地区，西部地区工业增加值的绝大部分是由国有经济贡献的，非国有经济贡献份额很少。
第二，就资源分配方式而言，东部地区的市场化进程明显优于西部地区，市场取代计划成为资源配置的主要方式较其他地区领先一步。据樊纲、王小鲁和朱恒鹏（2007）的研究表明，2005年全国各省市的市场化排名中，前5名是上海、广东、浙江、江苏和福建，全部属于东部地区，而后5位分别是陕西、贵州、甘肃、青海和西藏，都属于西部地区。樊纲、王小鲁、朱恒鹏著：《中国市场化指数——各地区市场化相对进程2006年度报告》，经济科学出版社2007年版，第3页。这一研究进一步证实了东部地区市场化水平较高的结论。一般而言，市场发育程度较高的地区，资源配置效率也较高。20世纪80年代以来，东部地区市场化取向的制度变迁，尤其是在产权制度上的不断创新，使非国有经济迅速发展，国有经济的经营机制也得到了很大的转换，资源配置效率大为提高，从而有效地促进了区域经济的增长和发展。与东部地区相比，西部地区市场化水平低，效率较低的国有企业占据了大半壁江山，效率较高的非国有经济发展缓慢，资源配置效率低下，与东部地区的经济发展差距不断拉大。正如美国经济学家Darron Acemoglu（2004）所指出的，虽然从某种程度上，文化和地理环境造成了不同国家和地区的经济发展和繁荣的差距，但是各个国家和地区之间经济制度的差距才是经济发展差距的根源所在。
5.3.4 观念落后
长期以来，西部由于地域辽阔、地形复杂、环境恶劣，人们受教育的程度与东部相比普遍较低，与此相对应的便是观念上的差异。俗话说，解放思想，黄金万两。观念的落后，不仅造成了西部发展的滞后，更重要的是成为制约廉洁行政、高效行政的软肋。观念落后的主要表现：
其一，缺乏冒险精神，寄希望于别人援助。以办企业为例，西部人最好要有100%的安全系数，起码也要有90%以上的把握才敢去干，而往往还要靠政府的扶持、引导和帮助，但东部人只要有15%的希望就可能去闯，而且往往是凭借自己的力量杀出一条发展之路。
其二，不善长远计划，最容易自满自足。东部人乐于吃苦，立足长远，起步时去做那些别人不愿做的事，干别人看不起的活，赚别人不愿意赚的钱。当他们成为百万富翁并拥有了自己的厂房后就会自己做经理，同时不停留在享受上，而是把钱投入再生产，扩大资本积累。在西部，往往有部分人是抱侥幸心理，只要有机会就先捞上一把，贪图现状，重眼前小利，不计长远。
由此影响到西部，政府则更多的是“管制”而缺乏“善治”，更多的是“强迫”而缺少“服务”。从西部很多欠发达地区的机构改革上，就也可见一斑。有的党政机关人员虽有精简，但俗称“七站八所”的事业单位人员却继续“增肥”。政府的审批依然是偏多，“官念”和“权力意识”仍然偏浓。政企难以分开，政事难以划分。
5.3.5 历史文化环境的制约
一个社会的文化在社会的各个领域中起着重要的作用，它虽然不能全部都成为正式的规范，但它制约着社会成员的行动，规定着社会成员的观念，制造着社会的文化氛围，在很多情况下，它甚至要比正式的制度和规范更有力量。西部地区特别是民族地方政府发展的历史文化环境是指那些直接或间接地影响和制约民族地方政府变革和发展的历史事件、思想观念、教育文化和宗教教义等因素。历史文化环境作为社会环境中的一种深层背景，从较深的层面上影响着政府及其工作人员的态度和行为，影响着政府的活动内容和活动方式，影响着政府发展的战略设计、目标选择和任务确定等。民族地方政府发展的历史文化环境，一个突出特点就是民族地方由于自然条件恶劣，民族众多，人口分散，生活方式、价值观念多元，语言差异大，公众的教育需求普遍较低，因此发展教育所要投入的教育资源十分庞大，而绝大多数民族地方政府财政非常困难，可用于发展教育的资金非常有限，于是造成民族地方不管是教育还是科技，发展都十分缓慢，知识贫困状况极为严重。
一个地方教育和文化的发展水平直接决定着这个地方人口整体素质和综合素质之高低，决定着这个地方人力资本存量大小。西部民族地方教育和文化事业的严重落后，使得历史上遗留下来的传统思想和传统观念中，有一部分是不利于政府发展的：一是安于现状、易于满足的保守思想在民族自治地方影响较普遍，特别在民族自治地方政府中这种思想很有市场，如果政府从领导干部到普通工作人员都抱着这种态度不思进取，不求上进，那么政府发展是没有可能的。二是原始平均主义观念影响太甚，使政府机关内普遍存在“大锅饭”现象，利益分配不是以工作绩效和贡献为标准，而是以人们的情绪为根据。结果是激励机制失效，人们的积极性严重受挫，政府活力下降，政府体制走向僵化。三是缺少开拓创新、勇于竞争精神，“等、靠、要”思想严重。这种观念对当前民族自治地方政府的影响特别大，据我们调查，在民族自治地方政府中，衡量领导者政绩最重要的标准是看谁向上级要项目多，要钱多，不破除这种思想，政府很难实现自身的发展。四是由于民族自治地方血亲宗法观念较为浓厚，政府的管理工作常常受到人情关系的干扰，规章制度、工作原则常常被人际关系所软化，这不利于政府的发展。当然，我们也要看到，各少数民族历史上流传下了很多优秀文化，它们对政府发展是有积极意义的，如中华民族一体观念有利于民族自治地方政府与国家政府体系的一体化发展。各民族平等团结互助观念容易在民族自治地方政府中营造各民族友好协作、和睦相处的机关环境，有利于政府发展。
此外，西部民族地方宗教文化对政府发展具有严重的制约性。政府发展不仅仅只是行政组织结构的分化和专门化，行政体制的科学化等，它还有一项不可或缺的内容，那就是行政文化的世俗化发展。行政文化是政府体系的灵魂，先进的现代的政府体系必须要有先进的行政文化作为心理和精神支撑，所以，没有行政文化的世俗化就没有政府发展。而宗教文化的存在和影响，特别对政府及其工作人员行政活动的自觉或者不自觉的影响，是与行政文化世俗化的要求相背离的，是行政文化世俗化的障碍，当然也是政府发展的障碍。可见，民族地方政府发展的前提是必须妥善处理宗教文化对民族自治地方政府行政活动的影响。同时，在宗教影响比较广泛和深远的少数民族地区，宗教的神灵权威会对政府的世俗权威、对民族自治地方政府的行政活动和民族自治地方政府的发展带来影响甚至是消极影响。因此民族自治地方政府必须重视民族宗教工作，要积极引导宗教与社会主义相适应，与民族自治地方政府发展相适应，要处理好宗教与民族自治地方政府行政工作的关系。