中国经过长时间的努力，扶贫工作取得了巨大的成就，“八七扶贫计划”要求在本世纪末基本消灭贫困，目前中国尚有6500 万左右的人没有解决吃饭穿衣等基本需要的问题。我很同意德国基尔大学教授、国际农经协会副会长冯·布朗（von Braun）的意见，把贫困人口的比重由10%降到5%比由30%降到10%要困难得多。这就是中国的一句古话所说的：“行百里者半九十”。因为这6500 万人口中约有500 万人居住在几乎没有自然资源、甚至连生活用水都严重短缺，根本不适宜人类生存的地方，还有不少人是文盲或半文盲，缺少谋生的本领。要解决这6500 万人口的贫困问题必须付出很大的努力。
扶贫工作中一个大的困难是缺乏资金。要帮助贫困人口解决他们的贫困问题，必须投入资金。无论是改善贫困地区的基础设施，还是帮助贫困的人从事生产，或帮助他们渡过生活的困难，都需要有资金的投入；政府的救济、以工代赈和银行的信贷都需要资金的投入。目前政府的财政相当困难，每年有赤字，有些地方政府甚至连政府机关、公立学校职工、教师的工资都不能按时、足额支付，要靠政府的财政拨出更多的资金用于扶贫是很困难的。银行信贷应该在扶贫工作上发挥重要的作用。但从目前中国的情况看，银行的扶贫贷款不仅数量有限，远不能满足需要，而且贷款用得也不大好，未能起到应起的作用。看来，要在本世纪末基本消灭贫困，必须在农村金融上有所创新。
一、中国农村金融的组织创新
中国在1994 年对银行体制进行了重大改革，农业银行改为商业性银行，原来农业银行承担的政策性任务转到新成立的农业发展银行。农业发展银行成立不久，业务尚待开展，将来应在农村扶贫工作中直接地或间接地作出努力。这是它的一项重要任务。就农业银行来说，在它把政策性业务转给农业发展银行，改成商业性银行，以盈利为目标，实行自负盈亏后，如何在扶贫工作上发挥其应有的作用有待解决。众所周知，一段时间以来，农业银行在从事有关农业信贷方面的工作被削弱，因为用于农业的贷款的回报率低，而且往往成为难以收回甚至无法收回的呆账、坏账，在其成为商业性银行后，对盈亏的考虑更强烈了。因此，农业银行会热衷于在城市中开展其业务，热衷于投资工业等回报率高的项目。在中国有“农业银行进城”的说法，概括了这种情况。要改变这种状况，使农业银行愿意把资金投入农业，特别是扶助农村贫困人口，必须使农业银行在商业原则的基础上有所创新，包括其在组织方面的创新和业务方面的创新。
从组织上说，中国农业银行往下设到乡一级，在村一级没有其基层组织，要使农业银行做好农村的金融工作，特别是扶贫工作，需要在村一级设立自己的基层组织。我认为，现有的农村信用合作社可以改造成为农业银行在农村的基层组织。
中国的农村信用合作社在20 世纪50 年代早期成立时是农民自己入股、自己管理并对农民从金融方面给予服务的金融组织，是名副其实的合作社。但是，随着中国农村组织的变化，特别是建立人民公社以后，农村信用合作社的性质发生了根本的变化。农民在合作社中已没有或者很少有归其个人所有的股金了。合作社的归属几经变化，时而直属中国人民银行领导，时而与中国人民银行分离，归农业银行管理。几经变化，农村信用合作社的资产所有权越来越不清楚，农民早已不参与农村信用合作社的管理和分红了。因此，农村信用合作社实际上已不具有合作社的性质。中国人民银行主张把农村信用合作社再恢复其作为合作社的性质，但据我看来，这样改并不合适。因为农村信用合作社现有的资产已无法再划归各个农民所有。作为农民的股金，“集体所有”资本金原本是一个产权关系模糊的概念，从而农民也不可能按一人一票原则自己来管理农村信用合作社。有鉴于此，我认为，使其与农村银行脱钩后，仍不能成为名副其实的农村信用合作社，因为它的资产已经很难量化到农民或农村居民的名下，并按合作社的一人一票原则由农民自己管理，而会像原来一样，是一个产权模糊的农村金融组织。方便的办法是将其正式改变为农业银行的村一级的农村基层组织，从事农村金融工作。农村信用合作社现有的资产经过清理以后可以作为乡或村的社区投入的资本金（农业银行自己也要投入一部分资本金），或者用其他办法来处理。
目前在中国各地农村建立了一些农村合作基金会，它们大体是由农民投资建立的，其性质接近于农民的信用合作社。当然，它们在不少方面特别是管理方面仍是不规范的，例如，在有些农村它们被一些干部所控制和私自利用。因此，要使它们成为农民自己的信用合作组织，必须对它们进行改革。要建立由农民入股、按股分红、实行一人一票，农民自己管理并为农民特别是贫困农民服务的真正的农村信用合作社。
除此以外，在我国农村要解决贫困问题还必须探索建立其他农村金融组织。国外的一些经验值得我们参考。国际粮食政策研究所的曼弗富德·采勒（Manf red Zel er）博士对孟加拉国的乡村银行（Gra meen Bank）和孟加拉农村进步委员会（BRAC）实施农村信贷项目（RCP）等的农村金融工作在扶贫方面的成功经验作了详细的介绍，德国经济合作和发展部的汉普（M。Hamp）博士对印度尼西亚的农民金融组织也作了介绍。我自己也读到亚洲发展银行汤敏和姚先斌先生写的《孟加拉“乡村银行”的小额信贷扶贫模式》一文（《改革》1996 年第4 期），这些经验很值得我们学习。它们使真正贫困的农民能够得到贷款，而且贷款及其利息的偿还率达到或几乎达到100%，其利率不仅不低于商业银行贷款的市场水平，甚至高出市场利率一倍（据汤敏等的文章，1994 年孟加拉国乡村银行的贷款利率为20%，而同期的银行贷款利率约10%左右），贷款的农民不仅能用好贷款，而且还不断存款，参加这些金融组织活动的农民之间建立了互相帮助、互相监督的机制。这种种经验都令人耳目一新，与我们对农村扶贫贷款的理解和作法有很大不同，甚至完全相反。听说U NDP 在四川阿坝、甘孜地区也进行了类似的试验，效果也很好。福特基金会在中国一些农村也有自己的试验。这类农村金融组织及其在小额贷款扶助贫困农民工作中的成功经验，值得结合我国情况进行试验，并在成功后逐步推广。
除此以外，我们自己也可以创造出其他的农村金融组织，扶助贫困农民。应该说，在中国民间就有这样或那样金融组织和活动。例如，解放前，穷苦的人们之间曾经有过各种“会”的金融组织与活动。一些人共同等额出钱建立一个会，根据各人的需要依次使用，预先扣除利息。改革以来，为适应民营经济发展的需要，在得不到国家银行贷款的情况下，在温州也出现过“抬会”等各种各样的“会”，有的“会”的资金量达数百万元人民币。由于它们是一种灰色的金融组织和活动，得不到政府的认同与管理，也发生过“会首”携款逃跑或破产的事。我举这个例子不是主张鼓励贫困农民也去办“会”，而是想指出，农民在解决贫困的问题中在金融组织和金融活动上会有许多创新，政府、银行应鼓励和支持这些创新，并给予引导和帮助，而不应管得死死的，不允许有任何创新。
二、中国农村金融在政策和业务上创新
这里我想谈几个问题：
（一）扶贫还是帮富？
一些金融机构的贷款只愿贷给富裕的农民而不愿贷给贫穷的农户，这是因为它们担心贫穷的农民无力归还贷款。他们不归还贷款，银行、信用合作社束手无策。如果让贫穷的农民办抵押贷款，这些农民往往无物可抵押（根据我国的《担保法》，农民不能用土地作抵押），即使用住房、耕牛作抵押，当他们无法归还贷款时，银行、信用社也不能拍卖其房屋和耕牛，断了他们的生路。因此，银行、信用社往往不愿把钱贷给贫困的农户，而宁愿贷给富裕的农民。这种情况在中国相当普遍。孟加拉国的经验恰恰相反，贫穷的农民惟恐以后贷不到款或者自己无法还款会连累借款人小组的其他成员，还款率达到100%或接近100%（根据汤敏等的文章，乡村银行还款率达97%以上），而富裕的农民则往往借款不还，因为他们对以后是否会因此借不到款并不特别担心。对此，我国的农村金融工作者在观念上必须作根本的改变；同时，要建立一种使贫困农民愿意还款、有能力还款的机制和作法。根据孟加拉国的经验，这些机制和作法最主要的是对贫困的借款农民进行各种培训，使其能掌握一些技能，用好贷款；在借款的贫困农民小组中建立归还贷款的保证金；在这些农民间建立共同担保的机制；借款的农民必须定期存入一些钱，这不仅可增加贷款的资金，而且培育借款农民的还款意识和能力。这些经验都是可以借鉴的。
（二）向贫困农民直接贷款还是间接帮助？
在中国，一些从事农村金融的机构在不愿向贫困农民直接贷款时，提出了“公司+农户”的模式，这就是由金融机构贷款给与发展农村经济有关并有还款能力的公司，通过这些公司业务的发展，间接帮助贫困的农民（如吸收一些贫困农民在公司就业、收购贫困农户的农产品、繁荣当地农村经济从而带动贫困农户生产增长和收入增加等）。这种“公司+农户”的模式，是有意义的，对农村扶贫工作是有作用的。但这并不能取代对贫困农户的直接贷款。这是因为，公司的发展固然或多或少会对农村经济的发展，对增加农民的收入以及扶助贫困农民有帮助，有些公司也确实有意识地帮助当地或附近贫困农民，但公司是以盈利为目的，并无扶贫的义务和责任；即使一些公司有意识地扶助贫困农民，也总会有一些贫困农户不能从公司的发展中得益。因此，“公司+农户”的模式，不能代替对贫困农民的直接贷款，更不能以推广这种模式为借口，拒绝把扶贫贷款直接贷给贫困农户。即使将扶贫贷款贷给公司，也要仔细论证，这笔贷款对扶贫是否真正有作用以及有多大作用，从而不至于使有限的扶贫贷款不是对贫困农户“雪中送炭”，而是对富裕的老板“锦上添花”。
（三）扶贫贷款应实行低利率政策还是市场利率政策？
在中国，农村扶贫贷款一般都实行低利率政策。这种政策有其合理性。因为，贫困地区和贫困农民需要得到政府帮助，实行低利率政策意在帮助贫困地区和贫困农户脱贫，同时贫困地区经济落后，投资环境差，无论是贷款于某个项目或贷款于贫困农民，都不容易获得市场利率那样高的回报率。因此，扶贫贷款的低利率政策仍必须实行。但是也应看到，低利率的扶贫贷款并不都能真正用于帮助急需帮助的贫困农民。由于它们是低利率的，因此，它们成为大家争取的对象。由于发放扶贫贷款的权力掌握在政府有关部门和银行，因此，一些人为了获得低利率的扶贫贷款，不惜使用出行贿等不正当手段，由此引发了各种腐败现象。在此情况下，真正需要低息扶贫贷款的农民一般都得不到贷款，而那些神通广大的富裕农户、工商业者、政府干部的亲朋好友却能得到贷款。由于贷款是按低利率获得的，他们在获得贷款后往往并不用于发展农村经济，而只需按市场利率或者灰色市场的高利率转手贷出就能获利。这样，政府在实行低利率政策时补贴利息的好处，贫困的农户往往并未得到，而为一些富裕农民、工商业者、干部的亲朋好友所占有。在这种情况下，真正需要帮助的贫困农民不得不从灰色市场上按远远高于政府确定的银行利率的利率去借钱，忍受高利盘剥。从孟加拉国的经验看，扶贫贷款可以采用市场利率，甚至高于市场利率的利率，实行这种利率，扶贫贷款就不会成为富裕者的追逐对象，从而也可减少贷款中的腐败行为。由于利率较高，这些贷款就有可能直接贷给贫困农户，而贫困农户也会认真地用好贷款。在孟加拉乡村银行中，这种利率政策被认为是成功的关键，这是有道理的。当然，即使如此，对贫困农民的贷款利率也不能太高，以免增加他们的负担和还款的困难。在节约贷款成本的前提下，贷款利率以略高于贷款成本为基准，这样可以使贷款得以在运用中有所增长，同时贫困农民也能承受。
（四）扶贫贷款是否可以部分地用作消费信贷？
一些金融机构不愿向贫困农户贷款，提出的一个理由是，这些贫困农民生活困难，在拿到贷款后，往往用于急需的生活消费，这样，生产没有发展，也无力归还贷款。这是个很实际的问题。这样的考虑也是有道理的。但是，这种考虑也并不总是正确的。因为，贫困农民当生活都维持不下去时，他们是难以从事生产活动的；因此，当扶贫贷款被他们用于生活消费时，如果能够增强其从事生产的能力，那对于他们发展生产还是一种有益的帮助。这同有的农民用贷款去赌博、吸毒或胡乱花费是不同的。因此，扶贫贷款并不是完全不能用于生活消费，问题是要形成一种贫困农民间的相互监督机制，对贷款农民进行培训，帮助其把贷款用好，包括在生活消费方面用好，使得贷款的运用有助于改变贫困农民的贫困状况，增强其借款、还款的能力。
（五）贫困农民在借款的同时是否应要求他们也存款？
从孟加拉国的经验看，这样做是有好处的，可以增加金融机构的贷款能力，增强农民必须归还贷款的观念，同时也有助于建立贫困农民还款的共同保证金或风险基金。孟加拉国乡村银行要求每户交5～15 达卡的乡村中心风险基金；要求借款农民每星期存1 达卡，合2.5 美分。这是很有意思的经验。当然，中国在运用这项经验时首先得允许从事农村扶贫工作的非银行金融机构可以吸收存款。
上面所述各项，都要求中国在农村小额信贷扶贫工作中在金融的政策和业务上创新，而且允许创新。例如，是否允许农村扶贫贷款的利率不同于（主要是高于）中国人民银行确定的基准利率，就必须允许有创新，有探索。
总之，中国的扶贫工作任务很艰巨，必须在农村金融方面创新，才有助于进一步做好扶贫工作。
本文系作者参加1996 年10 月在重庆召开的“小额贷款扶贫国际研讨会”上的发言整理而成
原载《经济界》，1997 年第1 期