一、什么是脱困？
“脱困”是“用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境”的简略说法。
不少人把国有企业脱困理解为“扭亏为盈”。不少国有企业亏损，这是事实，也是它们的一个巨大困难。截至1998 年10 月底，国有及国有控股工业企业的亏损面为49%，其中大中型企业的亏损面为55%，小型企业的亏损面为47%，在国有企业总计800 亿元的亏损中，国有大中型企业的亏损占600 多亿元，即3/4 强，直到1998 年5 月国有及国有控股亏损企业的亏损额一直都大于盈利企业的盈利额，也即为净亏损，到6 月才盈亏基本持平，到10 月净盈利235 亿元。虽然有了净盈利，但其息税后的收益与资产总额的比率，即息税后资产收益率仍为0.6%（《经济日报》12 月28 日）。从盈亏的这种状况看，国有企业的确相当困难。可是，我们却不能仅仅着眼于盈利与否来看国有企业是否脱困。的确，对于市场经济中竞争性行业的企业来说，盈亏是其各个方面情况的综合反映。对于这类企业，一般而言，出现亏损必定会带来许多困难。要脱困自然要扭亏为盈。但是，国有企业有不同类别（后面将谈到），都用是否盈利来判断它们是否摆脱困境，是不恰当的。即使是国有企业中的竞争性企业，包括国有大中型竞争性企业，发生亏损的原因也是很多的，不能仅仅用是否扭亏为盈来判断它们是否摆脱了困境，还要看是怎样扭亏为盈的。如果仅仅用是否扭亏为盈来判断它们是否摆脱了困境，就会把国有企业摆脱困境的问题看得过于简单，甚至会从会计报表上或统计口径上作文章。例如，用少提折旧的办法、用政府减免税收或银行减免欠债和利息的办法、将一些已经发生的亏损隐藏起来的办法、改变大中型企业划分的标准的办法、让盈利企业把亏损企业“兼并”过来的办法等等，以减少亏损企业的数量和亏损的数额。这些办法可能在会计报表上显示已经扭亏为盈，在统计上显示亏损的数额已经减少、亏损企业的数量和比重已经降低，并以此证明国有企业的状况已经好转、甚至已经摆脱了困境。再说，企业的外部环境对企业的盈亏也有影响甚至巨大影响。例如，近年来，受有效需求不足的影响，国民经济的增长速度减慢，不仅国有企业出现亏损，或亏损增加，亏损面扩大，而且非国有企业的情况也类似。在政府实行增加有效需求的种种措施，特别是增加对基础设施建设的投入后，那些生产原材料（水泥、钢材等）和建筑设备的国有企业，包括国有大中型企业的生产就首先被拉动起来了，它们满负荷生产，立即减少了亏损，甚至扭亏为盈。这自然是好事。如果仅从一时是否扭亏为盈来看，人们可以说这些企业的脱困取得了进展，甚至已经摆脱了困境。但是，如果不从根本上解决造成国有企业大面积亏损的原因，这种“脱困”是很容易逆转的，即转盈为亏。它们今天盈利了，明天又可能亏损。那么应该怎样认识国有企业的脱困呢？
二、困境何在？
要使国有企业从根本上摆脱困境，首先必须弄清楚国有企业包括大中型企业的困境何在，它们的困境是怎样造成的。有人认为是国有企业的企业制度不佳，有人认为是国有企业的经营机制不良，有人认为是国有企业的结构不妥，有人认为是国有企业的管理不善，等等。“诊断”不同，开出的摆脱困境的“药方”也不同。依我的陋见，这些“诊断”都是正确的，但都必须在解决国有企业的定位的前提下，解决这些问题，才有助于使国有企业摆脱困境。
我对国有企业包括大中型企业的困境以及造成困境的原因的看法如下：
第一是给国有企业在社会主义市场经济中的定位不对。在计划经济中，没有市场，没有竞争，所以也没有竞争性行业和非竞争性行业的区别，所有行业的国有企业基本上都是按照同样的模式（有点类似于市场经济中的非竞争性企业特别是公益性企业的模式）运转的，即都是按国家下达的指令性计划行动的，都不以利润为目标，有了利润都上缴财政，有了亏损都从财政拿补贴。这就是说，国有企业发挥着保证指令性计划完成和超额完成的作用，起着保证政府调节经济的政策和措施得以实施的作用。这是计划经济中国有企业的功能所在，而且是国有企业特有的、不能替代或难以替代的功能所在。
与计划经济不同，在市场经济中企业有不同的类别，它们各自是按不同的方式运转的。我在一篇写于1991 年论述国有企业进入市场的文章中就把企业划分为竞争性行业的企业与非竞争性行业的企业，而非竞争性行业的企业又划分为公益性行业的企业和自然垄断性行业的企业（见《中国社会科学院研究生院学报》1992 年第1 期）。在市场经济中这些不同行业的企业各自的功能不同，目标不同，运转的方式也不同。竞争性行业的企业是以盈利为目标的。它们通过向社会及其公众提供商品和服务获取利润，虽然这些商品和服务可以满足社会及其公众的需要，但它们只是获取利润的手段，获取利润是第一位的，提供什么商品和服务是第二位的，即服从于能否取得更多的利润。正因为它们以盈利为目标，这类企业之间要展开你死我活的竞争，或者吃掉竞争对手，把对手挤出市场，或者被对手所吃掉，被对手挤出市场。在非竞争性行业中，公益性企业的目标不是盈利，而是为社会及其公众提供公益性产品和服务，也即非排他性的公共产品和服务，以满足社会及其公众的共同需要，即使在实现了这个目标的前提下企业有了盈余，也不能用作分红，而应用于发展公益性企业，为社会及其公众提供更多更好的公益性产品和服务。如果它们不是由于经营管理的原因发生了亏损，政府应该给予补贴；如果由于经营管理不善发生了亏损，那就要从改进其经营管理上做出努力。可以根据具体情况要求公益性行业的企业在为社会及其公众提供更多更好的公益性产品和服务的前提下不亏、减亏或扭亏，但不应要求其扭亏为盈，更不应要求其增加盈利，把盈利作为考核其经营状况的指标。在非竞争性的行业中，自然垄断性行业的企业较特殊。因为它们处于自然垄断的地位，没有其他企业与它们竞争，这是它们不同于竞争性企业之处。有些自然垄断性行业的企业可以列入公益性行业的企业，如城市的供水企业。除此以外，一般地说，自然垄断行业的企业是以盈利为目标的，就这点而言与竞争性行业的企业相同。但由于没有企业与其竞争，它们往往可以利用其自然垄断地位，获取垄断利润，这又与竞争性行业的企业不同。需要指出，随着经济和技术的发展，原有的自然垄断性行业的垄断性渐渐丧失，与竞争性行业的界限越来越模糊，甚至成为竞争性行业。在有些国家中，公益性行业在缩小，为竞争性行业的企业所代替。但在市场经济中，一般地说，这三类企业的划分依然存在，它们是按不同的规则和方式运作的。在我国，这三类企业的划分也是存在的。
在转向市场经济中，竞争发生了，而且越来越激烈。但在这种情况下，我们似乎又走向另一极端，依然没有对国有企业按竞争性行业和非竞争性行业加以区分，反而让它们一律作为竞争性行业的企业进入市场，与非国有企业竞争并彼此竞争，要求它们像非国有企业那样，以利润为目标，并以盈利的状况考核其业绩。这样，国有企业就陷入困境了。因为，对于公益性行业的国有企业来说，按竞争性行业的企业去要求它们，考核它们，要它们去与竞争性行业的企业竞争，如让公共汽车公司与出租汽车公司竞争，那是根本不对的。这样做，或者会使它们放弃其作为公益性行业的企业的目标，从而改变其企业的公益性的性质，或者会使其处于既要实现公益性目标又要实现利润目标的矛盾之中。由于没有给它们正确定位，它们的正常亏损得不到充分的补贴，其职工获取的工资不能比照竞争性行业中的企业职工的工资，它们只好设法去“创收”，像竞争性行业的企业那样去获取利润，从而削弱了其公益性的目标。这就使它们陷入了困境。那些本属于竞争性行业的国有企业的数量最大，在转向市场经济中困难也最大。在计划经济中由于没有市场竞争，它们的日子是好过的。而在向市场经济转变中，要求这类国有企业作为竞争性企业去与非国有企业特别是非公有企业竞争，它们的日子就不好过了，陷入了困境。后面要谈到，在社会主义市场经济中，国有企业按其所有制的性质来说最适宜于作为非竞争性行业的企业，特别是公益性行业的企业，去做非国有企业特别是非公有企业不愿做或不宜做的事，如果作为竞争性企业而活动则非其所长。而非国有企业特别是非公有企业本来是在市场经济中生存和发展的，它们在市场经济中如鱼得水，游刃有余。让国有企业作为竞争行业的企业去与非国有企业特别是非公有企业竞争，等于是让国有企业以其短处去与后者的长处较量，它们岂能不陷入困境？！至于说到那些具有垄断地位包括自然垄断地位的国有企业（如石油开采、石油化工、电力、通信等），它们的情况不同，其中有些企业不是由于行业的自然垄断性而获得垄断地位的，而是在计划经济中没有其他企业竞争以及在转向市场经济中不许非国有企业的进入而继续保持其垄断地位的。在它们尚能保持垄断地位（特别是利用政府的行政力量维护其垄断地位）的情况下，它们的日子还好过，一旦其垄断地位受到冲击（如国外的廉价石油涌入国内），它们也陷入了与竞争性行业中的国有企业同样的困境。
第二是计划经济给国有企业留下了沉重的包袱，例如众多的冗员、陈旧的技术和设备、沉重的负债和职工福利负担、计划经济中形成的企业制度和管理、不明晰的产权和政府的直接干预等等。这些问题（除改革中实行拨改贷形成的高负债率外）都是在计划经济时代形成的，但是在计划经济中它们对国有企业并不构成问题，因为，国有企业不承担盈亏的责任，如果发生亏损，自有财政补贴。而在实行改革中，在相当长的时间里，并没有把建立市场经济体制作为改革的目标，而是或者试图在坚持计划经济的前提下，只让市场起辅助的补充的作用，或者试图建立计划经济与市场经济并存的双轨道运行的体制，这就是说计划经济仍然保留着。国有企业原来就是计划经济的最适当的微观基础，既然计划经济还保留着，国有企业自然也应在计划经济的这个轨道上运行，一方面它们继续支撑着计划经济，另一方面计划经济也继续支持着国有企业，国家继续承担着它们的盈亏责任。当然，在那段时期里，计划经济涵盖的范围已经在缩小，即使对国有企业下达的指令性指标也在减少，有一部分成为指导性计划，尤其是对于轻纺工业企业来说指令性计划的范围更小一些，但国有企业整体上仍没有脱离计划经济的轨道，仍处在计划经济的保护下。所以那时国有企业虽然也有困难，但还没有面临能否生存下去的困难。在确定以建立社会主义市场经济体制的改革目标以后，情况迅速发生变化。在不能继续得到计划经济的保护和难以得到财政许多支持的情况下（财政自己就有许多困难），对无论哪类国有企业来说计划经济造成的上述种种问题就真正成为它们的沉重包袱，并使它们陷入困境。特别是背着沉重包袱的、属于竞争性行业的国有企业，不仅不让其从市场退出，还要求它们与非国有企业竞争，特别是与非公有制企业竞争，包括强大的外国和外资企业竞争，它们岂能不陷入困境？！
三、如何“脱困”？
那么，国有企业如何脱困呢？如果上面的分析是正确的，如何脱困的问题也就不难回答了。要使它们“脱困”，首先要从总体上入手，用其所长，避其所短，也就是给国有企业在市场经济中正确定位，以发挥其特有的、非国有企业不能替代或难以替代的功能，而不让其去做它们不宜于做、不善于做的事，从而能够与非国有企业各得其所。然后在此前提下，解决计划经济留下的种种问题。这样才能按不同类别的国有企业分别地用不同的办法使其从根本上摆脱困境。“脱困”自然要一个企业一个企业去做，但首先要使国有企业从总体上“脱困”，只有从总体上使国有企业“脱困”，一个一个企业的“脱困”才能解决。下面略展开地谈一谈。
首先，要给国有企业在市场经济中正确定位，用其所长，避其所短。上面说过，在市场经济中存在着三类不同的企业，它们各自有各自的功能，并按不同的方式运作。国有企业是国家投资设立的，也即不是由私人投资设立的，也不是由哪个社区和集团设立的。国家所有制这种财产制度决定了它们可以不受私人或集团的利益的约束，不以追求利润为目标，而以社会的共同利益为出发点，即以增进社会的共同利益为目标。政府通过制定和实施特定的政策和措施来增进社会的共同利益，以保持社会公平，促进国民经济发展，维护国家和社会安全，而作为国家投资设立的国有企业能够而且必须为政府实施这些政策和措施提供必要的物质条件，提供公共产品，以实现政府为增进社会的共同利益而设定的目标。这就是说，国有企业最宜于作为公益性的企业而运作。这是在社会主义市场经济中国有企业特有的、不能替代或难以替代的功能所在，它们应该定位于此。相反，受所有制性质的决定，非国有企业特别是非公有企业必须以利润为目标，而不能成为以增进社会的共同利益为目标的公益性企业（由私人捐赠而设立的公益企业，另当别论）。它们无法代替国有企业的上述功能。同时，正因为国有企业是由国家投资设立的，国家所有制这种财产制度还决定了这些企业的财产约束不及非国有企业特别是非公有企业的财产约束那样硬。这种所有制使得其所有者很难到位，也就是说，行使其作为所有者的职能，约束企业的经营者，维护其利益，因此国有企业比非国有企业更易发生内部人控制，更易发生挥霍浪费甚至贪污。当它们发生亏损时，政府往往要给予各种帮助，轻易不会让它们破产。同时，国家所有制这种财产制度也使得政企不易分离，因为政府是国家（国有企业的“老板”）的代表，企业的决策理所当然地要受到政府的约束，要服从政府的调度，它们不像非国有企业那样具有充分的自主性，能及时地对市场的变化做出灵活的反应，从而它们的效率和效益往往也不及非国有企业那样高。因此如果让国有企业在竞争性行业中与非国有企业特别是非公有企业竞争，一般地说，如果政府不给予特殊的政策，它们往往难以在竞争中取胜。这在许多国家已经是不争的事实。至于自然垄断性行业，应该说国有企业和非国有企业包括非公有企业都可以参与，但从我国的情况看，在市场不完善的条件下，由国有企业来经营更便于政府的管理，更易于防止企业利用自然垄断的地位获取暴利，损害用户的利益。在这类企业中，如前所述，有一部分就是公益性行业的企业，它们理应是国有企业。按照这样的定位，现有的国有企业原则上应该从竞争性行业逐步退出来，集中于公益性行业和自然垄断性行业。在公益性行业中保留和发展的国有企业，如果是政策的原因形成了亏损，那本是正常的情况，只要不是经营不善造成了亏损，就不能说它们陷入了困境，当然更不能要求它们扭亏为盈、扭亏增盈。在自然垄断性行业中保留和发展的国有企业（不包括那些公益性行业的国有企业），除去政策造成的亏损外，则应该要求它们不仅不能亏损而且要取得不低于社会平均利润率的经济效益。几年来我曾经多次提出，只需要在六个领域保留和发展国有企业。这就是：（1）为政府调节经济和实施政策提供物质条件的企业，如政策性银行、粮食储备企业等。（2）为满足居民共同需要提供保障的企业，如城市公共交通企业等。（3）关系国家和社会安全的企业，如军火生产企业、造币企业等。以上三类企业大体上可归入公益性行业的企业。（4）自然垄断性的企业，如城市供电企业、邮政企业等。（5）基础设施方面的企业，如公路、铁路、电力等企业，其中有些可以归入自然垄断行业，有些可以归入竞争性行业。一般地说，国有企业和非国有企业（包括非公有企业）都可以参与基础设施的建设和经营，目前在我国基本上是国有企业在参与，但不能说其他企业不能参与。由于基础设施的投资较大，回报慢，如果非国有企业无力投资或不愿投资，国家也应投资设立国有企业或与非国有企业共同投资设立企业，设立这样的企业是为了提高国民经济的整体效益，而不是仅仅着眼于企业本身的效益。正因为如此，在企业设立的一定阶段不应按一般的竞争性行业和自然垄断性行业去要求它们盈利，在它们进入盈利阶段后国家可以退出来，将自己的资产转让给非国有企业或非国有的合资者，由它们去经营。（6）高科技行业的企业，一般地说它们是属于竞争性行业的企业，应该由非国有企业去投资和经营，但从我国的具体情况看，由于高科技行业的风险大，非国有企业特别是非公有企业目前的实力弱，还难以独立去做，无力或不愿独立承担风险。在这种情况下，为了提高国民经济的整体效益，为了国民经济的长远发展，国家应该投资设立国有企业或与非国有企业共同投资设立企业，而当企业进入盈利阶段后国家也可以退出来，将自己的资产转让给非国有企业或非国有的合资者。在这六个领域以外的竞争性行业的国有企业都是应该从市场逐步退出来的企业，虽然在向市场经济转变中各类国有企业都有困难，而且有不同的困难，但这些竞争性行业中的国有企业的困难最大。如果既不让它们逐步退出来，又要求它们摆脱困境，从整体来说它们是很难办到的（不排除它们中由于各种原因也有经营得好的），因为在竞争性行业中与非国有企业竞争，不是国有企业的优势所在。应该让国有企业在其功能不可替代或难以替代的上述领域中发挥其优势。
其次，计划经济留下来的种种困难自然也是要解决的。但要在给国有企业正确定位后，按不同类的企业，分别地予以解决。那些需要保留和发展的国有企业必须将上述那些问题解决后才能正常运作，即使对于那些公益性企业来说，也要先把原有问题解决后才能分清哪些是政策造成的亏损，哪些是经营不善造成的亏损，然后才能使其走上正常的经营轨道。至于属于竞争性行业的国有企业，则必须在解决上述问题后才能有序地退出。它们的退出与脱困应结合进行。那些需要退出的小型竞争性国有企业较好办，难的是那些大中型竞争性国有企业。在从竞争性行业退出前，有些国有大中型企业可以先改组为股份公司，其中有些可以成为上市公司。改组为股份公司，包括上市公司，是国有企业从市场退出的一种过渡的组织形式。如果让它们直接退出往往有许多困难。因为，（1）这些国有企业的规模一般较大，如果直接退出，非国有企业和其他投资者难以有这样的实力能将其兼并或收购，如果先改组为股份公司，不仅非国有企业和投资者可以先参股其中，而且公司中的国有资产可以作为可分割的股权一部分一部分地转让出去，非国有企业和其他投资者则可以逐渐将国有股收购过去，这样原来的国有企业就逐步退出去了。（2）这些国有企业往往技术落后，产品落后，如不加以改造，即使有非国有企业和其他投资者有实力兼并或收购这些企业，他们或者不愿意干，或者只愿出低价。如果先改组为股份公司特别是上市公司，就可以先用筹集到的资金对企业进行技术改造，更新产品。这样，在转让国有股份时不仅会有非国有企业和其他投资者愿意收购，而且可以按较高的价格转让。国家可以从中获得大量的收入。（3）国有企业改组为上市公司后，由于公司的股票是溢价发行的，把公司中的国有股份转让出去，国家还可以从中获得大量的溢价收入。此外，国家从转让股份公司的国有股份中所获得的上述收入可以用于解决其他国有企业（包括需要保留和发展的国有企业）的种种困难，例如安置被精简下来的职工、剥离企业办的各种非经营性机构、归还银行的债务、降低企业的负债率、用于设立社会保障基金、用于技术改造等等。如果这些国有企业属于应该退出而尚未退出的企业，那么用这些收入做这些工作就为它们的退出（无论是转让还是为其他企业所兼并，甚至破产，或者采取其他形式退出）创造了条件，使那些愿意收购兼并这些企业但无力承担其沉重包袱者愿意收购兼并。其实，在国有企业改组为股份公司特别是上市公司时，也需要将多余的职工精简出去，需要剥离非经营性的机构，剥离出企业中不盈利的部分，需要解决欠银行的债务，需要解决离退休职工的社会保障问题等等。这些问题往往是障碍国有企业改组为股份公司的困难所在。有些企业在改组中简单地将这些困难甩给政府，甩给银行，甩给社会，甩给职工，造成了一大堆遗留问题。如果将国有企业在退出中所获的上述收入，用于解决这些企业在改组为股份公司中的上述种种问题，将有助于它们的改组。
但是，能够改组为股份公司特别是上市公司的国有企业毕竟是少数，其余的国有企业应该通过其他途径从竞争性行业退出。有些已经无力偿还到期债务或长期亏损的企业，应该及时破产。及时破产可以终止企业继续亏损，甚至可以收回一部分国有资产。企业破产中最难解决的问题是归还银行的债务问题和职工的安置问题。如果是正当的破产，银行应与其他债权人同等地获得清偿。如果为逃债而破产甚至假破产，则应制止。严格按照法律的程序进行破产应能防止假破产真逃债。至于破产企业的职工的安置问题，可以用破产企业的土地等资产的拍卖、转让所得来解决。在竞争性行业中无需破产的国有企业特别是小型企业可以通过其他途径退出。转让或被兼并是有效的途径。目前一些国有小企业在通过这种途径退出中出现了一些问题，如故意压低国有资产的价值、逃避银行债务、对清退的职工不加安置、转让所得不进入国库并随意占用等等，亟待纠正。在国有企业特别是小企业通过这种途径退出中，这些问题都应妥善解决。
国有企业占用的资产为数庞大，如果加上土地，即使扣去债务，也还有一大笔资产。把这笔资产用于使该保留和发展的国有企业继续保留并进一步发展，使应该退出的国有企业逐步地有序地退出，是绰绰有余的。为此，应该从转让国有企业的资产和股份的收入中拿出一部分建立用于国有企业改革改组改造的基金，并用这笔基金来解决拖欠的银行债务和其他债务、安置职工、剥离非经营性资产等问题。
总之，为了使国有企业特别是大中型企业摆脱困境，先要按国有企业在社会主义市场经济中的功能对其做出恰当的定位，然后根据这种定位对其布局做出总体的战略性的调整，公益性行业和自然垄断性行业的国有企业应保留并发展，在竞争性行业中某些基础设施和某些高科技领域可以保留和发展一些国有企业和国有与非国有合资的企业，其余的属于竞争性行业的国有企业原则上应该逐步退出，退出的办法可以多种多样，包括先改组为股份公司、上市的股份公司，然后逐步退出。国有企业在退出中获得的收入应该进入国库，用于发展需要发展的国有企业和国有与非国有合资的企业，应拿出收入中的一部分用以建立专项基金，用于国有企业在进行总体的战略性的调整中解决计划经济留下的种种困难问题，对国有企业进行改革、改组和改造，使得应该保留和发展的国有企业得以正常运作，应该退出的国有企业得以有序地退出。这样，就可以使国有企业不仅从总体上摆脱困境，而且使一个个国有企业摆脱困境。