国债投资不仅推动了经济增长及发展，而且可以通过转股形成国有资本。无论是从国债投资的项目看，还是从国债使用的单位或企业看，国债数额大多数都与国有经济、国有单位相关联。国债投资转国有资本，可以实现公共职能更好地履行，促进国债项目建设同经济发展的协调平衡，解决一些重点项目或长期项目还本付息的难题。但是，国债投资转国有资本需依托国有资本经营预算体系，如果离开了国有资本经营预算的支持，会加大公共财政风险。因此，实施国债投资转国有资本须强化两个预算，其一是国债投资转国有资本的规模预算，其二是以国有资本经营预算支出偿还国债的额度预算。实施国债投资转国有资本，必须强化预算管理，通过预算管理，实现周期协调一致及预算平衡。
国债投资作为支持经济发展的财政政策及措施，不仅为基础设施及重大工程建设筹集了资金，而且强化了政府的宏观调控能力。我国改革开放以来，一直在探索国债投资的路径并逐年扩大国债投资的规模，尤其是自1998年实施积极财政政策，国债发行速度加快，数额扩大。积极财政政策的实施，推动了国债投资的快速增长，从根本上缓解了基础设施长期投资不足及许多重大工程项目资金长期不到位的压力，为经济结构调整和经济持续稳定快速发展创造了条件。但是，国债投资也暴露出了一些问题。随着积极财政政策向稳健财政政策的转变，应该认真总结国债投资的经验教训，在国债投资规模减小的条件下，提高国债投资的效率。
一、我国国债发行及投资的基本情况
政府支持及拉动经济增长，最重要的举措就是发行国债。需要认识的是，尽管国债投资中使用的资金主要是国家用于专项投资的长期建设国债，但国债发行决不仅仅指长期国债部分。因此，在关注国债发行规模的同时，国债的期限结构也不能忽视。
1.1998年以来国债发行规模及其分类
我国国债发行量呈逐年扩大的趋势，由1998年的3 808.7亿元到2004年的6 924.3亿元，7年间国债发行量已经增长了81.8%。同时，可以清楚地看到，国债发行存在着期限结构。大量的国债若想实现顺利发行，必然需要购买者的支持，也就必然需要分期发行，而国债作为有偿使用的资金，又是需要到期还本付息的。因此，设计不同的偿还期限就显得十分必要。合理的期限结构能轻松化解国债带来的风险，避免偿债高峰的冲击。同时，经济发展的内在要求也在不同程度上决定着国债发行的期限结构。
为了更清楚地了解1998年以来国债的发行情况，对已发行国债按期限结构进行了分类。
根据我国的实际情况，中期国债的发行主要集中在3年和5年。因此，我们将偿还期限在1年以上5年以下的部分称为“中期国债”，将偿还期限在7年以上的国债称为“长期国债”，1年以下（包括1年）的国债称为“短期国债”。短期国债一直以来徘徊在较低的发行规模，相反，中长期国债却占有绝对优势，尤其是国债投资主力军的长期国债，7年平均发行比例为37.2%。正因为长期国债强有力的投资性作用，国债投资才可能在过去的几年里每年拉动经济增长将近2个百分点从1998年到2004年，我国累计发行长期建设国债9 100亿元。据测算，国债投资每年拉动经济增长达1.5～2个百分点。
2.长期建设国债占有主导地位
从投资的角度来说，资金的使用期限越长，其相应的投资回报就越高。国债投资也不例外，投资性的内在要求决定着长期国债发行的重要性。中央每年安排的国债专项资金，理论上应属于长期国债的范畴，但作为中央预算内基本建设资金，由于其专项使用的特性，人们更习惯称之为“长期建设国债”，并几乎成为“国债项目资金”的代名词。因此，将长期建设国债从长期国债中分离出来并作为重要的研究对象，对我国的国债投资研究具有现实意义。长期建设国债一直是经济增长的“强心剂”，它的主导地位主要体现在两个方面：
第一，长期建设国债占长期国债发行的绝对比重且远远高于短期国债水平。截至2004年，我国长期建设国债累计发行9 100亿元，分别占长期国债规模的66.1%、70%、82.5%、74.3%、59.2%、57.8%和80.2%，可见长期建设国债占有绝对比重。与此相比，短期国债明显处于劣势。1998～2004年间，仅有4年发行短期国债，发行量也很低。尽管随着经济形势的变化，短期国债与长期建设国债的差距在逐年缩小，但财政政策的转型并不意味着长期建设国债规模的大量缩减，只是将其投向进行逐步调整。因此，在今后几年里，长期建设国债仍将处于主导地位。
998～2004年国债发行对比情况第二，长期建设国债始终投向经济发展的关键领域。国债投资作为财政支出政策的重要内容，必然随着经济形势的变化和决策层认识的深化而不断调整投向。1998～2002年是长期建设国债发行的上升期，5年内我国累计发行6 600亿元长期建设国债和特种国债，筹措的资金主要用于基础设施建设。2003年下半年，投资增速过快迹象刚刚显露，长期建设国债资金的着眼点就及时地从刺激投资、带动经济增长转向更加注重经济社会的协调发展上来，并相应地缩减了发行规模。不难看出，1998年以来长期建设国债资金投向的变化，表现为从重点建设领域向公共服务领域的转移。可见长期建设国债资金用于国债投资，能够更加灵活地体现政府宏观调控的职能，保证国债资金始终投向决定经济发展的关键领域，相对于其他投资方式无疑占据着主导地位。
二、我国国债投资发挥的积极作用
实践证明，国债投资不仅有效抑制了1998年以来的经济衰退，保持了国民经济的稳定增长，且通过投入基础设施建设，优化了产业结构，提高了经济增长的内生能力。这对于我国经济的长远发展和实现构建和谐社会的战略目标都发挥着不容忽视的积极作用。
1.弥补了经济建设中的资金缺口
我国正处于经济发展的加速期，政府的首要职能就是为国民经济的有效运行创造良好的经济环境。而一直以来，我国的产业结构不尽合理，地区差距日趋扩大，科教投入有待提高，生态环境破坏严重，经济建设中存在着巨大的资金缺口。国债投资通过发行国债集中财力，累计发行的9 100亿元国债资金直接投入经济建设，弥补了资金缺口，解决了发展攻坚阶段的资金不足难题。首先，通过对技术改造项目的贴息和贷款，实施了一大批高科技产业化和装备国产化的项目。其次，投资政策注重向西部和落后地区倾斜，促进了地区生产力布局的调整和优化。再次，加大教育投入，连年提高教育开支，促进人力资本的形成。最后，加强环境保护和生态建设，加大对可持续发展的支持力度。国债投资连续而有力的投入，确保了经济的稳定健康运行。
2.化解了基础设施不足的压力
基础设施是民间投资和消费活动的基本条件，是国民经济持续增长的基础。然而我国在长期的经济发展中，基础设施不足的压力尤为突出，成为经济持续增长的障碍。因此我国1998年实施积极财政政策伊始就以加大基础设施建设为重点，安排大量的国债投资项目化解基础设施“瓶颈”压力。在安排西部地区的国债投资时，也首先从基础设施入手，逐步带动西部地区的经济发展。截至2002年，我国长期建设国债主要用于基础设施的建设，并着力解决水利设施、道路交通、农村供电网络及能源通讯等的严重短缺。在长期建设国债资金的基础设施建设支出中，仅前三项支出就占整个基础设施建设的75%引用何乘材：《积极财政政策的回顾与评价》一文中数据整理而成，载《经济研究参考》，2003年第81期。国债投资在这一阶段有效化解了基础设施不足的压力，大大提高了经济增长的内生力量。
3.拉动了非国有资本的投资规模
一国的经济增长率与投资增长率存在着不可分割的联系，确切地说，二者之间是非常明显的正相关。然而，非国有资本的投资规模极易受到经济环境的影响，不佳的投资预期也会使社会的投资意愿明显下降，加上我国的投资渠道一直不畅，使我国的经济增长在一段时间内失去了推动力。国债投资有效拉动了非国有资本的投资规模，针对社会投资需求不断萎缩的状况，通过实施国债投资创造良好的投资环境，从而引导民间投资，扩大社会投资总需求。据财政部测算，1元的国债投资可以拉动10元的社会投资。1998～2005年，“7年间我国累计发行长期建设国债9 100亿元，这部分国债拉动形成的投资总规模为5万亿元左右”黄燕芬：《稳健的财政政策意味着什么》，载《中国财经报》，2005年1月18日。在国债投资的带动下，2000年固定资产投资增长率终于不再下滑，且比上年同期增长9.6%。2001年和2002年又进一步回升到13%和16.1%，增长率超过了1996～2000年的平均值。国债投资带动的投资增长显著改善了投资环境，大大拉动了非国有资本的投资规模。
三、我国国债投资出现及面临的主要问题
国债投资关系国计民生，任何环节的疏漏都会带来巨额的经济损失。在肯定国债投资积极作用的同时，必须清楚地认识到实际运行中存在的问题。尽管国债投资项目在投资领域、管理手段等方面各有不同，但在政策实施过程中，一些具有共性的问题较为突出。
1.资金运用不规范
近年来对国债专项资金使用情况审计的结果显示，国债资金运用中存在三方面的突出问题：①国债资金大量闲置。一方面由于申请国债资金的手续不规范或提供虚假的申报材料骗取国债资金，资金到位后没有进行开工建设而将其长期滞留在地方政府部门；另一方面由于项目前期准备工作不充分，项目不能按时开工或工程进度缓慢而造成国债资金被大量闲置。②违规挤占挪用国债资金。国债资金被挤占挪用所带来的直接后果就是被投资项目的质量问题。要么由于国债资金的投入不足而成为“半拉子”工程，要么勉强建成却存在严重质量问题而成为“豆腐渣”工程。③国债资金损失浪费严重。一方面因前期勘察设计失误，计划与实际相脱节，屡次更改项目设计而造成直接经济损失；另一方面由于建设规模过度超前使得项目运营能力大量闲置，或由于管理不善、缺少运营资金而导致巨额建设项目停产而造成的国债资金损失浪费。
2.投资管理制度落后
国债项目的行政审批制度多年来被国家权力部门始终如一地贯彻着，尽管投资体制进行了多方面的改革，《国务院关于投资体制改革的决定》更是将投资领域中的行政审批制度作为其改革的核心内容，可国债项目的审批制度仍然被排除在改革内容之外2004年7月16日，《国务院关于投资体制改革的决定》正式颁布实施。国债资金从国家到各级财政、计划部门，在高度垄断的状态下层层审批，使得部门权力通过国债项目被进一步放大。且不说行政审批程序的繁琐，仅从体制本身而言就极易导致暗箱操作和层出不穷的腐败。目前，科学的项目评审和决策机制在我国尚未完善，国债项目又始终处于国家的审批控制之下。从确定发债总额到落实具体项目，短短几个月时间就要对几千个项目进行评估和考察，仅靠国家发改委一个部门难以做出完全理性、正确的选择，因而导致大量国债项目未进行充分的可行性论证就匆匆上马，其中不乏地方弄虚作假的项目。由于缺乏总体而宏观的科学决策，没有明确投资目标的地方政府所作的投资决策就很容易变成“拍脑袋项目”。此外，缺乏可行性论证的国债项目设计漏洞多，很难保证工程的顺利实施，项目建设甚至脱离当地经济社会发展的实际，也从一定程度上使得重复建设的问题更加严重。
3.管理监督成本过高
在我国任何一个国债项目都至少要经历：计划部门负责项目的申报和审批；财政部门负责资金的分配；监管部门参与投资项目的监督。诚然，国债资金的特殊性决定了其使用上的谨慎，可这种各自为政、条块分割的投资管理模式无形中加大了国债投资的管理成本。仅从监督部门来看其体系就十分庞大，从中央到地方的四级审计系统、重大项目监督检查系统、有综合经济部门还有地方行政部门等等。同时，为保证国债项目的安全运作，在现有的投资管理模式下只能加大审计和监督的力度。因此，在一系列规范国债项目工程质量和资金使用管理的法规性文件出台后，国家审计署、监察部和国务院其他有关部委及国家发改委重大项目稽查办公室，便从未间断地派出工作人员，对国债项目的工程质量、资金使用情况和建设进度进行跟踪审计、监督和稽查。其中既有几个部门的联合调查，又有对重大项目的专项检查。试想，当参与国债项目管理的各部门都履行其职能时，多个部门各管一摊，既不能保证政策的连续性，又导致大量的国债项目单位被迫陷入各种“部门旋涡”中不能自拔。过高的管理监督成本严重影响着国债资金的分配和审批进度，也直接影响着国债投资项目的建设和运行效率。
4.政府行政干预过多
我国的国债投资长期以来沿袭着高度集中的投资管理模式，过多的行政干预使得政府意志成为主导，长期以来造成决策随意、效率低下和无人负责的弊端，并使债务风险引致的财政风险集中到政府部门。首先，国债项目的政府行为特性使其缺乏客观、明确的选择标准，人为因素长期占据主导，难免造成国债项目的不当决策。其次，项目单位根本没有投资自主决策权，行政力量的干预使得国债投资受到各级政府部门的控制，项目单位缺乏追求长远利益的内在动力，投资约束机制严重不足，从而导致国债项目效益长期低迷。再次，政府并非真正意义上的投资主体，尽管它必须承担责任和风险，但却难以落实到具体的部门和个人，有中央政府兜底，地方政府名为有责，实际无责，资金使用单位更是不需要建立投资风险观念。这种政府主导型的投资体制使得财政风险随着国债投资规模的加大而进一步集中。
5.宏观调控作用未充分发挥
发行长期建设国债的初衷就是为了发挥国债投资的“乘数效应”，通过配套资金的投入，促进宏观经济的协调发展。然而现实中国债资金的安排使用带有强烈的行政色彩，无论是政府投入的国债资金还是银行提供的配套资金，都是政府信用的结果，使得经济增长对国家财政的依赖程度日益增强。这一方面对市场投资机制的成长产生很强的遏制作用，大量的社会资金难以启动，导致财政负担越来越大；另一方面就国债本身职能而言，其宏观调控作用也未充分发挥。1998年以来，我国一直保持着高速的经济增长，居民消费率却“从1998年的61%下降到2001年的59.8%和2003年的55.4%，达到25年来的最低点”林跃勤：《宏观经济形势要求积极财政政策转型》，载《中国宏观经济信息》，总第379期。居民生活质量提高与经济增长之间的巨大落差使改革的成果大打折扣，延缓了市场经济的发展步伐。
四、我国国债投资体制的改革与探索
一系列问题的背后不难看出，现行国债投资体制的内在缺陷才是一切症结所在。这种投资体制沿袭了计划经济的“指令”模式，始终未从行政管理框架中解脱出来。这样的投资体制是不成熟的：项目单位的投资决策权没有落实，市场配置资源的基础性作用尚未发挥，投资决策的科学化、民主化水平需要提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。不能适应市场经济的国债投资体制，一旦有了巨额国债资金的滋润，更显得弊端丛生。
之所以不能将国债项目彻底交到市场手中，是因为它特殊的重要性，一些关系国计民生的大项目甚至会对社会稳定带来威胁，因此不能也不敢放手不管。然而行政模式下结成的“种子”难以在市场经济的“土壤”中生根发芽，问题的解决之道只有求助于市场与政府的有机结合，结合的途径在于改革原有的国债投资体制。
1.完善国债投资投向结构
国债投资之所以成为经济增长的直接推动力，就是由于其填补了经济发展中的“市场失灵”部分。贯彻这一宗旨，为使国债投资积极创造良好的投资环境，更多地发挥引导民间投资增长的作用，首先就要完善国债投资的投向结构，才能符合现阶段落实“五个统筹”和努力推进公共财政建设的要求。据资料显示，1998～2003年的国债投资中，约有半数是经营性或有效益的项目，其中相当部分项目根本不需要补助或根本不缺钱。这使得国债投资的拉动作用大打折扣，也无疑排挤了民间资金的有效注入。因此，在今后一段时间内，确保国债投资从竞争性领域退出势在必行。投资重心应着力加强经济社会事业发展的薄弱环节，既要保持原有投资项目的连续性，也要将与全面建设小康社会紧密相关的、存在“瓶颈”制约的基础设施项目作为重点，更多侧重于经济的协调发展，实现经济的健康运行。
2.实现向市场化模式转变
市场配置方式是市场经济条件下资源配置的基本手段，运用市场对经济信号反应灵敏的特点，促使生产要素的合理流动与组合，形成社会资源在部门与地区间的合理配置。“从现代市场经济运行成功的经验来看，一些发展中国家选择走市场经济道路而实现本国经济的现代化，关键就在于将现代市场经济运行机制植根于本国国情，逐渐形成具有自身特色的市场经济体制”参见戴天柱：《中国财政投融资研究》，经济管理出版社2001年版，第3页。目前我国国债投资向公共服务领域的转移，必然要将大量的项目主导权让位于市场。因此，实现国债投资从政府主导模式向市场化模式的转变，引入市场机制来化解财政负担和隐性风险，使政府从过多的干预角色中摆脱出来，并积极引导社会资本参与国债项目的建设，才可以真正实现国债投资“四两拨千斤”的作用。
3.强化政府宏观调控力度
强调市场机制成为资源配置的主要手段，并不意味着摒弃政府在宏观调控中的积极作用。相反，市场机制并不是尽善尽美的，尤其我国处于经济的起飞阶段，市场体系并不健全，政府的宏观调控就更加成为经济运行中不可或缺的组成。当然，过于夸大政府的作用也是不恰当的，现有国债投资体制已经充分显示了政府干预带来的巨大成本。因此，政府宏观调控应为市场机制发挥基础性作用营造良好环境。现实的做法就是不再干预国债投资主体的微观经营决策，而在宏观层次上加强对总量和结构的调控力度，在政策的执行上，确保国债投资符合现阶段经济发展的方向和产业政策的要求，将资源配置到市场缺位的领域中去。摆正政府“裁判员”的角色，强化宏观调控力度，不仅是完善社会主义市场经济体制的客观需要，也是健全国债投资体制的必然选择。
总之，无论是对市场经济国家成功运作经验的借鉴，还是我国经济和社会发展的现实要求，都迫切需要一个高效健全的国债投资运作体系。当然，挑战现有国债投资体制的缺陷仅靠一两个设计方案的出台是远远不够的，任何政策的落实，都要依靠相关法律法规的完善，需要相应配套措施的推进，更需要政府管理部门的配合和改革的勇气。