6.1 税务稽查的概念和原则
6.1.1 税务稽查的概念
税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。税务稽查作为一项税务管理活动，在整个税务管理活动中，居于重要的地位。经济越发展，监督越重要。在市场经济条件下，税务稽查作为特殊的监督管理活动，对于实现税收分配目标，强化税务管理，促进社会主义市场经济沿着健康的轨道发展，有着十分重要的意义。最终为了充分发挥税收的职能作用，达到规范税收秩序，促进征收任务完成的目的。
税收作为国家参与社会产品和国民收入分配的重要方式，具有组织财政收入、调控社会经济和反映监督管理的职能作用。所以，税务稽查作为一项税务监督管理活动，其根本目的就是为了正确贯彻执行税收政策，实施各项税收法律法规制度，保证税收诸多职能作用的最大限度发挥，实现税收分配活动的预期目标。
6.1.2 税务稽查的任务
稽查的任务是一定时期内税务稽查工作的业务范围及其达到的总体目标。不同的时期、不同的阶段、不同的税种，其稽查的任务有所不同。实践中应根据不同的情况确定每次税务稽查应当完成的任务。
1.检查纳税人执行税法、履行纳税义务情况，控制纳税行为，实施税务处理税法是根据党和国家的方针政策，以及社会经济发展的总体要求制订的，它是纳税人履行纳税义务的法律依据，具有很强的法律约束力，纳税人必须严格依法纳税，自觉履行纳税义务，不得违反。纳税人的任何偷税、欠税、抗税行为，以及不按规定履行其他纳税义务的行为都是违法行为，都在不同程度上影响税收分配目标的实现，损害国家税法的尊严，损害国家的整体利益。通过稽查，明确纳税人违法行为的内容、性质、错计税额以及处罚依据与标准，监督纳税人履行纳税义务情况作出客观公正的评价，规范当前和未来纳税行为，提高税务管理水平，保证分配目标的实现。
2.检查纳税人执行财经纪律、财会准则与制度情况，控制经营行为税务稽查工作中，除了检查纳税人履行纳税义务情况外还稽查纳税人是否严格遵守财会准则与制度的情况。通过稽查控制纳税人的经营行为和会计行为，为税收分配目标的实现创造一个良好的条件。
3.检查纳税人经营管理和内部核算情况，控制管理行为纳税人生产经营管理状况和经济核算质量，不仅关系到纳税人自身经济效益的高低和发展潜力，而且直接影响税源和国家税收收入的规模。因此，检查纳税人生产经营管理和内部经济核算情况，了解纳税人生产经营管理和内部经济核算中存在的问题，并帮助纳税人在生产经营方面，供、产、销协调，生产控制、计划决策、物资管理、劳动效率、市场预测、成本控制以及财务管理等诸多方面进行可行性研究，建立健全各项管理制度，提出改进建议和措施，提高其管理水平等，也是税务稽查的重要任务。
6.1.3 税务稽查的原则
根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第八十五条之规定，税务机关应当建立科学的检查制度，统筹安排检查工作，严格控制对纳税人、扣缴义务人的检查次数。税务机关应当制定合理的税务稽查工作规程，负责选案、检查、审理、执行的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约，规范选案程序和检查行为。具体的税务检查工作办法由国家税务总局制定。
1.专业化分工和制约原则
专业化分工和制约原则既是社会化大生产的要求，也是税收工作发展对税务稽查工作的要求。第一，社会生产的发展，计算机等现代信息技术的广泛采用，要求对以手工操作为基础的缺乏分工的传统税务稽查进行改革。第二，实行新的税收征管模式后，税务稽查成为税务机关对纳税人、扣缴义务人的主要监控手段。这就要求税务稽查工作效率的提高，要提工作效率，就必须实行专业化。第三，新的税务稽查形势要求专业化分工基础上的制约。随着税收征管模式的推行，税务机关征管工作的重心必然向稽查转移。税务稽查权就显得比较突出。然而，任何一种权力必须置于被监督、受制约的状态中。实行选案、实施、审理、执行专业化分工的税务稽查就能较好的解决稽查权力过于集中与需要制约的矛盾。
2.以事实为根据，以税收法律、法规、规章为准绳的原则
根据这项原则，税务稽查工作一方面必须实事求是，一切从实际出发，也就是稽查检查工作应从纳税人、扣缴义务人履行纳税义务，代扣代缴或者代收代缴的实际情况出发，实是求是地处理，必须查明事实真相，做到事实清楚，证据确实充分，数据翔实准确、资料齐全；另一方面，必须有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。所谓有法必依，对税务稽查工作来说就是不折不扣地按税收法律、法规、规章的规定办事，有法不依等于无法。而执法必严是社会主义法制权威性的要求。对于稽查工作来说，这几方面同样重要，要求严肃、认真。
3.群众路线原则
税务稽查必须依靠人民群众，加强与司法机关及其他有关部门的联系和配合。
（1）部门配合形式应多样化。税务机关与公、检、法等部门机关的配合已有一定的形式，但还应探讨一些新的形式，如设立专门的税务警察等。同时要加强与有关经济管理监督部门的配合，如部门信息联网，强化收入扣缴制度，建立起覆盖面广、反应迅速的监控网络。
（2）强化社会监督，应充分发挥纳税人的会计师的监督功能，务必使企业有账可查，而且账实相符。同时加强社会舆论宣传，不断开展税法宣传，传播税收法规等相关知识，对查处的大案、要案公开曝光，发挥案件惩戒作用。来自于人民群众的协税护税精神，应采取积极主动的态度，必要时，采取一些具体形式，如奖励制度，充分发挥人民群众协税护税的积极性。
6.2 税务稽查的内容与职能
6.2.1 税务稽查内容
税务稽查的内容是指完成税务稽查任务，实施税务稽查的具体项目，它是税务稽查任务在税务稽查实施中的具体表现形式。税务稽查任务是多方面的，其具体在检查内容十分广泛，这里仅就检查纳税人执行税法、履行纳税义务情况的基本内容作一阐述。由于各类税种确定应纳税额的方法不同，产生错弊的情形不同，其检查的内容项目也有所不同，税务稽查的具体内容有：
稽查纳税人各种营业收入的核算与申报；
稽查纳税人各种成本费用项目的列支、转销及申报情况；
稽查纳税人其他各种应税业务的核算及申报情况；
稽查纳税人收取或者支付价款、费用的定价情况；
稽查纳税人适用税率、减免税、出口退（税）申报情况；
稽查应纳税款的计算、申报与缴纳情况；
稽查纳税人、扣缴义务人对税务管理规定的执行情况。
6.2.2 税务稽查的重点
具有以下情形之一的，税务稽查机关将列为重点进行立案查处：
1.偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税以及为纳税人、扣缴义务人非法提供银行账户、发票、证明或者其他方便，导致税收流失的。
2.未具有上述所列行为，但查补税额在5000元至20000元以上的（具体标准由省、自治区、直辖市税务机关根据本地情况在幅度内确定）。
3.私自印制、伪造、倒卖、非法代开、虚开发票，非法携带、邮寄、运输或者存放空白发票，伪造、私自制作发票监制章、发票防伪专用品的。
4.其他税务机关认为需要立案查处的。
6.2.3 税务稽查职能
税务稽查的职能是指税务稽查作为税务机关的执法行为之一，在其发生、发展及终结过程中表现出来的固有功能。只要开展税务稽查，这些固有功能都会或多或少的发挥，其发挥的好坏，直接影响税务稽查基本任务的实现，这些功能包括监督、惩处、教育、收入等。
1.监督职能
税务机关对纳税人、扣缴义务人的监督可以分为事前、事中、事后。事前监督主要是税务登记、发票管理等。事中监督主要是指在纳税人进行纳税申报、扣缴义务人进行代扣代缴税款报告，代收代缴税款报告的过程中对纳税人的申报表的审核及代扣代缴或代收代缴税款报告的审核，开票和税票的销号处理等。事后监督主要就是税务稽查。
税务稽查对纳税人和扣缴义务人的监督主要通过对其生产经营情况以及其他有关纳税、交缴税款情况的稽核审查得以实现。因此，为了使税务稽查的监督职能充分发挥，税务机关开始在稽查的广度、力度、深度上下功夫。
2.惩处职能
税务机关对税务稽查中发现的纳税人、扣缴义务人的税收违法行为依法做出税务处理，强迫税收违法人员吸取教训、改正错误，并对其行为予以经济制裁。税务稽查的惩处职能是税收的强制性和税务机关的行政处罚权在税务稽查中的集中体现。税务稽查在发挥其惩处职能时要做到：一是依法行使行政处罚权，二是充分运用国家法律赋予税务机关的行政处罚权，三是不能“以罚代刑”。
3.教育职能
税务机关通过税务稽查，查处了违法行为，从反面教育了当事人，也教育了其他纳税人。从而增强了纳税人依法纳税的自觉性。税务稽查的教育职能是由税务稽查的最终目的决定的。一方面，对发现的税收违法行为依法予以修正，按照税法要求予以处理，另一方面，通过查处税收违法行为，对广大纳税人产生威慑、警示作用。因此税务机关越来越注意加强集中宣传教育，同时，对社会影响面大、情节恶劣的偷抗税行为坚决惩办，进行定期、不定期的“曝光”，发现一个打击一个，决不姑息。
4.收入职能
税务机关通过查处偷税、骗税等案件，不但能直接查补大量税款，更重要的在于“处理一个、教育一批、治理一片”，从而堵塞了税收漏洞。同时为组织收入奠定了基础，因为税务稽查一方面直接组织收入，另一方面促进了组织收入，这是税收的基本职能也就是财政职能决定的。税务机关今后会加大查补收入的力度，同时，还会加强征管信息的反馈，将税务稽查中发现的征管环节的漏洞和不当及时反馈给征管方面。
6.3 税务稽查的权限
6.3.1 税务稽查执法主体
依据《中华人民共和国税收征收管理法》第十四条“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构”以及《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九条“税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局”之规定，省、地、县三级国家税务局设立的税务稽查局，具有独立执法主体资格，是独立的行政执法主体。
县级以上国家税务局所属稽查局具有税务稽查管理和税务稽查执法双重职责，对内从事税务稽查管理工作，对外独立行使税务稽查执法权。
6.3.2 税务稽查的管辖
税务稽查管辖是各级税务机关行使税务稽查权和管理税务案件的分工，即哪些纳税人或税务案件应由国家税务局稽查，哪些案件由地方税务局进行稽查。按照我国现行法律、法规的规定，税务稽查可分为机构管辖、地域管辖、共同管辖和级别管辖。
税务稽查同税务机关的日常管理权限有许多不同之处：税务机关的日常管理是以税务登记管理为基础的，即凡是在一个税务机关进行税务登记的纳税人需要接受该税务机关的管理，未在该税务机关登记的纳税人则不受其管理。而税务稽查除了要对管辖区域内的纳税人进行税务稽查外，还要负责发生在本辖区内的涉税案件的稽查工作。同时还可以对外地涉及本地区税收违法案件的纳税人和非纳税人进行必要的税务稽查。
稽查局是按照地域管辖原则进行稽查检查，也就是按照税务违法行为发生地划分稽查管辖。
6.3.3 税务稽查的权限
根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九条之规定，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处，并明确要求国家税务总局划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。
税务稽查必须依照法律规定权限实施。正确运用税务稽查权，在实施税务稽查过程中，不超越法定权限，是保证税务稽查合法、有效的重要前提。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第五十四条、第五十五条、第五十七条、第五十八条和《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第八十六条、八十七条之规定，税务机关实施税务稽查有以下几个方面权限：
1.检查纳税人账薄、记账凭证、报表和有关资料；检查扣缴义务人代扣代缴、代收代缴税款账薄、记账凭证和有关资料；行使前述职权时，可以在纳税人、扣缴义务人的业务场所进行，必要时，经县以上税务局（分局）局长批准，也可以将纳税人、扣缴义务人以前会计年度的账薄、记账凭证、报表和其他有关资料调回税务机关检查，但是税务机关必须向纳税人、扣缴义务人开付清单，并在三个月内完整退还；有特殊情况的，经设区的市、自治州以上税务局局长批准，税务机关可以将纳税人、扣缴义务人当年的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料调回检查，但是税务机关必须在30日内退还。
2.到纳税人的生产、经营场所和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产，检查扣缴义务人与代扣代缴、代收代缴税款有关的经营情况。
3.责成纳税人、扣缴义务人提供与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的文件、证明材料和有关资料。
4.询问纳税人、扣缴义务人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的问题和情况。
5.到车站、码头、机场、邮政企业及其分支机构检查纳税人托运、邮寄应纳税商品、货物或者其他财产的有关单据、凭证和有关资料。
6.经县以上税务局（分局）局长批准，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明，查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或者其他金融机构的存款账户。税务机关在调查税收违法案件时，经设区的市、自治州以上税务局（分局）局长批准，可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。税务机关查询所获得的资料，不得用于税收以外的用途。税务机关行使前述职权时，应当指定专人负责，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明进行，并有责任为被检查人保守秘密。
检查存款账户许可证明，由国家税务总局制定。税务机关查询的内容，包括纳税人存款账户余额和资金往来情况。
7.税务机关对从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，可以按照本法规定的批准权限采取税收保全措施或者强制执行措施。税务机关采取税收保全措施的期限一般不得超过6个月；重大案件需要延长的，应当报国家税务总局批准。
8.税务机关依法进行税务检查时，有权向有关单位和个人调查纳税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，有关单位和个人有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。
9.税务机关调查税务违法案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照相和复制。
6.4 税务稽查人员的心理策略
税务机关进行税务稽查的心理策略包括两个方面的含义：一是促进税务稽查中各个个体积极的心理活动的形成和保持；二是转变稽查中的各种消极心理活动。其任务是使稽查人员自觉地调节其心理活动，使自己的行为能有效地服从于稽查工作任务的完成，创造有利于稽查工作开展的环境和气氛，采取各种有效的方法化消极心理为有利于查处案件的心理。稽查的心理策略主要包括：
6.4.1 心理推测和对策选择
推测是指根据已知的事情来想象不知的事情。心理推测是按照心理活动的规律，根据现时掌握的材料，运用心理分析方法和逻辑学的方法对知情人（纳税人）的心理活动作出判断和预测。其目的在于税务稽查人员在采取检查措施之前对知情人的心理活动有比较准确的了解，并在此基础上选择相应的对策。
实际工作中税务稽查人员按下列思路选择不同对策：
1.法律地位
不同法律地位的人在接受稽查时其心理状态是不同的，如偷税骗税的执行者（办事员），对抗心理一般较指使者易于动摇，常运用“利用矛盾”的心理对策。
2.个性心理特征
纳税人的个性心理特征包括性格、兴趣、爱好、气质等。个性对人的心理活动和行为有支配作用，具有不同个性的纳税人对同一心理对策具有不同的反应。因此，心理对策也因人而异。此外，心理对策确定后，在适用节奏、态度上会考虑到客体的个体特征。比如，在向气质上易于兴奋、激动，固有观念易于转变的人提问或交换意见时，针对其对抗心理，一般会选用“利用矛盾”的心理对策。使用此对策时，态度坚决、节奏很快。
3.在稽查中的态度
态度是人们对事物的看法和采取的相应行为。纳税人对稽查持否定的看法，在行为上表现为拒绝和不愿合作，这是一种消极态度；反之，是积极的态度，对持有积极态度的人，稽查人员采用心理沟通法、帮助陈述和回忆的方法以及渐进询问法；对持消极态度的人，会在心理分析（即找出产生消极态度的原因）的基础上，首先着手转变其对抗心理。
4.情绪特征
情绪对人的行为方式有一定的影响，特别对情绪类型的人，其影响更大。如某人处于情绪低落时，稽查人员就会采用情感刺激法，而不采用政策教育的做法。所以，当知情人有消极情绪时，稽查人员就会采取措施，促其情绪回到正常的理智状态，使其有正确地判断周围事物的能力，有冷静对待稽查的心理条件。
6.4.2 建立良好的心理接触
按照社会学的观点，一个人的社会活动是在同其他人的经常交往中进行的，交往的重要内容是心理接触，也就是交往参与者之间相互影响、了解和进行信息交流。
通过建立良好的心理接触，稽查人员能够在掌握对方心理特点的基础上，对他们加以影响，消除交往中的隔阂，使纳税人能够并愿意向稽查人员提供详尽的、真实可靠的情况，稽查人员会努力做到将良好的心理接触贯穿于稽查过程的始终，而不仅仅是在开始时。因为某一环节上失去这种接触，就会使稽查工作陷于被动。常常有这样一种情形，某些纳税人对稽查人员有反感，当稽查人员向他索要某些资料时，纳税人会诸多推诿“经理未同意”、“经办人没有交下钥匙”、“此事不是我办，我不知”、“我忘记了”等等。这时稽查人员就会营造良好的心理接触，以达到双方配合默契，合作愉快，纳税人对税务机关查出的问题不但不感到是抓辫子，而且认为查得及时，感谢稽查人员帮助他发现和纠正存在的问题。
心理接触的策略是多种多样的，这些方法主要有：
1.利用自由交谈（拉家常）以解决纳税人的紧张情绪。
2.启发纳税人对心理交往的兴趣和注意，使之产生向稽查人员表明自己看法、愿望以及回答问题的责任感。
3.尊重对方的人格和荣誉，必要时根据情况给予一定的表扬、鼓励、赞许，以缓和对立情绪。
4.语言文明和气，具有说服力，以唤起对方的好感。
5.以公正、廉洁的行为和中肯的语言取得对方信任。
6.真诚待人，理解和关心对方，从情感上融化对方抵触情绪的“坚冰”。
7.用认真、细致、实事求是的工作作风从情感上影响对方。
8.认真倾听对方的陈述，哪怕对方有些陈述是虚伪夸张的，也不要急于反驳，让对方把话讲完，要表现出稽查人员的豁达，坚信事实胜于雄辩。
9.对方已认识错误就不要过分指责，使对方意识到稽查人员是通情达理的。
6.4.3 观察被查单位有关人员的反应
稽查过程中，会碰到各式各样的人，如厂长（经理）、财会负责人、办税员、代销业务员等，他们当中，可能是偷税骗税的主谋、执行者，或知情者。观察人们在现场的心理反应和由此而产生的行为反应，稽查人员往往会收到意想不到的效果。
稽查人员和被查单位有关人员之间，一般都具有某种心理冲突。这种心理冲突使被稽查者在稽查过程中通常不能保持心理的平静，形成强烈的心理反应。特别是随着关键证据被发现的危险性增加，被稽查者会产生一些强烈的情绪反应，如紧张、激动、神经过敏，表现为脸色苍白、出汗，手的动作不自然、握拳、眼光呆直死盯一个地方等等，甚至会产生一些过激的不正常行为。稽查人员会注意并善于发现这些反应，并由此做出初步判断：稽查方向是正确的；相反，如果被稽查者从提心吊胆转为心情平静，则说明稽查人员已错过藏匿违纪问题的地方，或者翻弄那本藏有重要证据的凭证而未发现证据。
被稽查者显出平静的样子，有时甚至是很得意的神情时，稽查人员就会分析：一是证据已被转移或被销毁；二是存在严重的侥幸心理，自信手段老练，稽查人员不会发现关键证据。稽查人员会从对方的表情中发现其内心的活动：首次稽查不彻底而未发现问题，被稽查者会努力装出平静的样子，然后伺机销毁或转移证据。
在稽查人员进入稽查现场或在稽查过程中，有些被稽查者会在瞬间不由自主地注视一下关键证据被藏匿的位置；或者观察稽查人员目光的移动，当观察到稽查人员目光接近要害或正在稽查关键账目凭证时，他会不仅注意到证据藏匿的位置，而且会产生一些异常的表情和举动。所以，稽查人员会在稽查时暗中观察被稽查者的反应，有时能发现核心问题的确定地点或负载体。
6.4.4 转化抵触心理
抵触（对抗）心理是知情人对稽查活动持否定态度的心理状态。在抵触心理的支配下，知情人会不愿提供有关情况和资料。稽查中一般采用情感刺激和理智刺激作为转变对抗心理的策略方法。
情感是人对现实对象和现象是否符合人的需要和社会需求而产生的体验。人处于不同情感状态时，对同一事物有不同的看法和反应。情感刺激就是利用情感对人的行为的支配作用来转变抵触心理的策略手段。这就是通常说的“动之以情”。如当纳税人处于缺乏罪责感的情感状态时，会有较强的抵触态度和行动，这时稽查人员会向他讲解偷税骗税行为的严重性和危害性，提高他的觉悟，唤起他的良知，使其陷入悔罪的压力和良心的谴责，以期促使其能如实提供情况。
理智是人们辨别是非、利害关系以及控制自己行为的能力。对稽查持抵触心理是不符合税法和道德规范的心理现象，是知情人缺乏理智的表现，稽查人员会采用“晓之以理”，使其对调查、询问、稽查有一个正确的概念，能够正确地辨别是否如实提供情况的利害关系。这是转化抵触心理过程中常用的有效方法。例如，当某知情人因害怕打击报复而不去揭发偷税行为的内情时，稽查人员就会通过教育、开导（有时会适时出示证据、讲明保密措施等等），使他们认识到知情不报的害大于利时，那知情人如实提供情况的抉择就不难做出了。
6.4.5 帮助回忆和陈述
在知情人不愿合作和提供虚假情况的动机克服后，稽查人员就会想方设法帮助知情人回忆情况并获得稽查人员所需资料和情况和盘托出的问题。
人能否回忆起感知过的事物，取决于回忆时的心理状态（如当时兴趣、情绪、注意力等），而心理状态除取决于主观因素外，还取决于当时所受到的外部刺激。实践中通常采用联想法来刺激和帮助回忆。
联想是感知或回忆某一事件外，连带想起其他有关事物的心理过程，联想可分为：
1.时间联想
运用感知在时间上的顺序来进行回忆。如回忆六月的问题从四五月问起。
2.空间联想
利用感知时的空间关系（如远近、大小、方位、长短等）进行顺忆。如问大车，想到小车，问此县联营项目，想到彼县联营项目。
3.相似联想
利用相似刺激来唤起回忆，如问加工，想到修理，问代购，想到供销。
4.相反联想
利用记忆对记忆反面的否定来唤起记忆。如问进仓，想到出仓，问盈利想到亏损。
6.4.6 稽查人员的自我反省
稽查中常常用反省法来帮助稽查人员正确反映案件事实，确认稽查材料的可靠性和准确度。
反省是个体回忆自己的思想和行为，检讨其中是否出现错误的心理过程。通过反省，稽查人员认真回忆整个稽查活动，稽查工作中可能出现的失误、遗漏，设想发生差错的可能，设想纳税人及其律师可能以什么理由进行辩解，分析和反复推敲稽查材料，以使发现和纠正错误，达到实事求是地处理案件的目的，反省可分为过程反省和假定反省，这里只对假定反省略作介绍。
假定反省是正式认定案件属性之前，假设几种可能，在反复推敲的基础上，将其中不真实的可能排除，认定剩下的肯定部分的可靠性。
稽查人员常常把自己假定为纳税人（知情人），把自己置身于他们的思想状态中，设想自己处在对方的位置会出现怎样的心理活动。如果稽查人员在这种反省中占了优势，“进入角色”，就能有的放矢地施用有效的策略手段去支配对方的思维，使其心理活动纳入支持配合稽查工作的轨道，并于查结时，作出对方难以推翻的结论。
6.5 税务稽查体制的现状分析
近年来，随着征管改革的不断深入，税收征管在“以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”模式的推动下，改革已从征、管、查“三分离”、“两分离”发展到初步确立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的征管模式，进一步明确了征纳双方的权利和义务，建立了必要的程序和机制，提高了税收征管的质量和效率。随着征管改革的深化，一直不太被重视的税务稽查工作得到了重视，同时也使税务稽查工作开始由不规范逐步向规范化方向发展，稽查管理工作得到了加强。
6.5.1 现行税务稽查体制概述
目前，全国各地税务部门基本上都建立了“一级稽查”的税务稽查体制。所谓“一级稽查”的税务稽查体制，是指由税务稽查机构专门负责税务稽查工作，对选出的稽查对象实施专案稽查。在税务部门内部建立选案、检查、审理、执行四分离制度，在稽查过程中，与纳税人接触的只能是稽查人员，他可以代表稽查部门，也可以代表稽查部门的主管税务机关。关于过去所说的日常稽查、专项稽查、案头审计等等统一划归管理部门，纳入税务管理范畴。具体做法是：在总局、省局、市局、县局四级分别设立稽查局。总局、省局的稽查局主要负责系统税务稽查的业务管理工作，同时负责组织查处本辖区的重大偷骗税案件及跨地区的协查案件。省辖市局的稽查局除负责辖区内的税务稽查业务管理和大要案的查处以及跨地区的协查工作外，还负责城区及其周边区县的实施稽查、查处案件工作。地域相对集中的省辖市，其辖区内的税务稽查工作可均由市属稽查局负责。县级局直属的稽查局也具有管理和稽查的双重职能，其具体职责一般同省辖市局直属的稽查局。根据这一职责，各稽查局内部须按四分离的原则相应设置综合管理、稽查、审理和执行科（股），其中，稽查（检查）科（股）的数量可根据稽查对象的情况而定。以省辖市为单位实行一级稽查的，须将其区县稽查局上收为市局直属稽查局的一个稽查科（或分局），统一调配，统一管理。按上述职能调整后，各级稽查局的人员可本着收缩管理，强化稽查的原则进行配备，人员数量上尽可能满足稽查工作的需要。
“一级稽查”体制的实施，促进了依法治税，对实现税收管理规范化、专业化，充分发挥税务稽查职能作用提供了保证，同时对解决多头进户、重复检查，减少工作阻力，改善征收管理与稽查的协调配合关系等也起到了积极的促进作用。但是，与党中央、国务院的要求相比，与国家税务总局提出的“依法治税，从严治队”要求相比，还存在着监督制约相对弱化的问题，还有一些不尽人意的地方。
6.5.2 现行税务稽查体制存在的问题
1.设立稽查机构的原始动机被扭曲，征收机构与稽查机构关系未理顺
征收、稽查机构的分设，最根本的是要体现分权和制约，体现行政执法的刚性和力度，体现税法的严肃性。稽查机构分设十多年的实践，证明这一思路是完全正确的。同时我们也应该看到，目前的税务机构设置及其操作，还存在一些亟待改进的地方，如征收机关与稽查机关的关系没有法定化；征收机关与稽查机关没有从根本上形成相互制约、互相监督的机制；税收管理存在着有法不依、执法不严、处罚不力的现象。税务征收分局履行检查职能，它是沿袭了计划经济条件下的税收管理体制，这已经不能适应我国当前市场经济深入发展的形势，它造成了现行税制的结构性缺陷，造成了征管体制的系统性混乱。在客观上造成了“多头税务执法”、“重复税务检查”的局面，使纳税人疲于应付，无所适从，有苦难言，使国家税收法律的尊严、国家税务机关的形象受到严重损害。
2.缺少制衡，依法治税的思想难以体现
征管与稽查机构的分设、权限的划分，体现了制衡和相互监督的思想，体现了依法治税的根本指导思想。但是目前的税务征管与稽查相分离的格局尚未真正形成，征管系列同时行使着征管与稽查的两大职能。法律赋予特定机关的特定的管理权，不能由其他部门代为行使，这就是专属管理权。税务机关的专属管理权，具体可分为专属征管权和专属检查权。专属征管权与专属检查权，是不可互相代为行使的，否则就不成为专属权。如果征收机关同样可以履行检查权，那么，稽查部门就失去了检查专属权，也就失去了存在的必然。若赋予征管系列检查权和处罚权，就与原先制定的工作规程相矛盾。而且，征收系列作出的处罚决定与稽查系列的意见相矛盾时，常常会影响两系列之间的协作与配合。加上现行的税收任务考核办法的不合理、不完善，征收系列与稽查系列出于自身业绩的考虑，各自为了完成规定的任务，对税源大户抢着查，零散小户都不管，形成税收征管漏洞。
税务稽查的职能包括两个方面的内容：一是对纳税人纳税情况的检查；一是对税务征收机关征管质量的检查。稽查部门“外反偷骗、内防不廉”是监督职能的双重内涵。稽查部门与征收部门有着相互制约的关系，征收部门履行检查纳税人的职能，实际上也就摆脱了稽查部门对它的制约和监督，使得稽查机构成为沙漠之塔。税务征收机关行使税务检查权力，实际上是行使系统内的（狭义的）综合执法权。
综合执法权作为特定历史时期的特定产物，对于国家法治、税收法治日益完善的今天，综合执法的局限性、不规范性所带来的负面影响，已暴露得愈来愈明显，这与依法治税的根本指导思想是背道而驰的。
税务征收机关履行税务检查权力，就如同司法机关中的检察院同时行使起诉权和免诉权一样，失去了必要的制衡和监督。
3.现行税务稽查体制滞后于市场经济发展的要求
现行的税务稽查工作受计划经济思想束缚严重，税收征管模式未能改变计划经济时代的思维方式。税务检查是为了完成“税收任务”，而不是对税法负责。权力经济的束缚未能完全摆脱，以权代法、以权压法、地方保护、自立章法的现象时有发生。同时“重征收、轻稽查”的观念未完全改变，税务稽查的“重中之重”地位只是嘴上说说而已，并未真正落到实处。税务稽查装备不足、手段落后，计算机网络运用得不普遍，没有实现信息共享。税务稽查手段和方法有待完善。
作为“重中之重”的税务稽查，在进行税收征管改革的同时，也必须加大自身的改革力度，完善税务稽查体制，使其步入规范、高效、运转良好的发展轨道上来。
6.5.3 稽查体制改革创新的必要性
1.稽查体制改革是进一步深化税收征管改革，强化税收保障体系的迫切要求。“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，确定了稽查是税收执法的重点，对征管机制的良好运行起着强有力的保障作用。
2.稽查体制改革是落实稽查职能，促进依法治税的客观需要。稽查职能包涵四层意思：一是监督，二是惩处，三是教育，四是促收。各职能之间相互关联、相互依存，每一种职能的发挥，只有在稽查体制良好运作的状态下才能得以实现。依法治税，关键在“治”。
3.稽查体制改革是优化稽查管理机制，突出专业化管理的必然要求。稽查体制的改革，必须突出专业化管理的要求。一是要有利于税收检查权的相对集中，有效避免征、查双方业务范围的交叉，避免征、查多头进点造成的重复检查，避免征、查争抢税源现象。二是要能够促使稽查注重提高执法质量、加大处罚力度。三是要有利于形成内部人员专业分工和合理流动，切实贯彻“四分离”机制，规范执法程序、提高执法质量。
6.5.4 税务稽查体制改革创新的设想
1.完善立法，明确稽查机构的检查专属权，尽快解决税务稽查有关法律依据问题
（1）从法规上进一步明确税务稽查机构是唯一的税务稽查执法主体。
关于税务稽查机构的法律地位，新《征管法》已经明确，但是征管法的《实施细则》还应当明确税务稽查机构是唯一合法的税务稽查执法主体，这样不仅符合《征管法》第十一条税务机关负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约的立法精神，而且从法律上规范了税务稽查的内涵，有利于实现税务稽查的专业化、规范化，保证税务稽查工作的严肃性。
（2）从法律上强化税务稽查的执法权限。
随着偷骗税与反偷骗税斗争的日趋激烈，税务稽查执法手段软化的问题越来越突出。虽然新《征管法》赋予了税务稽查足够的税收行政执法权，但还有必要从法律上赋予税务稽查一定的刑事侦查权，为建立税务警察提供法律依据，即在被查对象具有重大偷骗税嫌疑及其它紧急情况下，无须中断稽查移交公安机关，有权继续办案，从而提高办案效率，降低办案成本，加大打击偷骗税行为的力度。在这方面，海关缉私警的建立就是成功的典范。
（3）尽快修改完善《税务稽查工作规程》，并使之上升为行政法规。
税务稽查机构在税务系统中应具有稽查专属权，这是稽查机关得以生存的基本条件和前提，这必须在法律立法中予以解决。稽查机关的法律地位不明确，稽查机构就失去了存在的必然。稽查机构在税务部门中的法律地位问题，应在税收基本法中给予明确。税务稽查部门是履行税务检查职能、进行税收执罚的惟一法定主体，这在《税务稽查工作条例》中已经提及。将它写入税收法典，这是深化税收体制改革的必然要求。
2.国税、地税两套稽查机构合并，实行稽查系统垂直领导
理想的税收征管模式，应该是国税、地税两家征管，稽查信息共享，相互配合，相互协作，依法征税，优质服务，较高的工作效率，低廉的征税成本，同时纳税人也有较低的纳税成本。将国税、地税两套稽查机构合并，并在省域范围内实行直接由上级稽查部门垂直领导的新模式。这种机构设置方法，有利于在税务系统内实行征管与稽查的两权分离，有利于稽查机关的各税统查，有利于提高稽查机关的执法权威性，有利于排除各种阻力，加大稽查力度，有利于在现阶段实现依法治税。
3.建立司法监督体系
就现状而言，最需要加强的、最有效的监督是司法监督。所谓司法监督，也就是司法机关对行政执法机关的执法监督。目前，社会上的税收违法案件居高不下，这与税务机关的重征轻罚、执法软弱，存在着一定关系。税务机关提供了低偷税成本的环境，纳税人何乐而不为？只有实行司法监督，才能从根本上解决税收征管中的“人治”现象；只有进行司法监督，才能解决以罚代刑、处罚不力的问题。