（第三节）从告诉的国家垄断到“公诉”与“私诉”的划分
中国古代政府在追惩罪犯时，没有单独设立专门起诉机关，在起诉方式上更无公诉与私诉之分。“古代的所谓起诉，实际上是指司法机关开始审理案件的缘由或依据”。其起诉方式大体上有被害人告诉、非被害人或其亲属的第三人告诉、犯罪者自首、行政或监察官吏的弹举以及审判机关的亲身纠问等几种。至唐代，于正常起诉程序之外，还有两种特殊程序。一是对于谋反、谋大逆、谋叛等大罪，准与“密告随近官司”；二是重大冤情，允准直接赴京城向中央有关部门甚至皇帝本人投诉告状，是为“直诉”。
在诉讼制度发展史上，西方的古雅典曾将诉讼分为私人诉讼和公共诉讼。两者之间的主要区别在于：私人诉讼只能由受害人或其亲属、法定代理人提出，而对于公共诉讼，任何享有完全权利的公民均可提出；私人诉讼在未结案前可以中途停止，公共诉讼则必须进行到结案为止，否则课以罚金；私人诉讼只能取得赔款或罚金，而公共诉讼只能惩罚犯罪者。古罗马的诉讼也有“私诉”和“公诉”之分。古雅典和古罗马根据法律调整对象及侵害社会关系的不同，能够对诉讼做上述区分，反映出当时法律制度的发达。然而，这种所谓的“公诉”制度与现代意义上的公诉制度存在着根本区别，因为“从起诉的主体或起诉的发生来看，它们都是由具有完全权利能力的公民，基于个人权利对犯罪提出的控告，而不是代表国家追究犯罪，因此本质上还是私诉”。
至近代，随着诉讼制度的进化，控辩式诉讼取代了纠问式诉讼，检察机关逐步设立，刑事诉讼开始采用国家主义。自此，起诉的权力专属代表国家的检察官，由其行使原告职权，被害人的权益得到了强力维护。但与此同时，其弊端也开始显现，民初学者徐朝阳即就此评论道：“惟值此注重民权时代，举凡被害者均须先向检察官告诉，苟未经检察官起诉者，即不得受法院正式之裁判，揆诸保护人民法益之本旨，容有未周”。因此，各国为弥补弊漏，多特设例外规定，对于特定犯罪，允许被害人及有告诉权的相关人员直接向法院起诉，个人对被告主张刑罚权的自诉制度由此产生。
清末修律中，清廷以日为师，于１９０６年迅即拟就了我国第一部简明诉讼法——《大清刑事民事诉讼法》。因仓促草就，该草案并没有单独设立担负控诉职能的检察机构，更无公诉、私诉之分。遇有刑事案件发生，仍由巡捕或相关人员将嫌疑人直接捕送公堂审讯。由于该草案被否决，规范和组织各级审判机构的《京师高等以下各级审判厅试办章程》几经修订后，于１９０９年颁行全国。该章程于《起诉》一节中明文规定了检察官的公诉权：“凡刑事案件，因被害者之告诉，他人之告发，司法警察官之移送或自行发觉者，皆由检察官提起公诉”。
但同时规定，“必须亲告之事件（如胁迫、诽谤、通奸等罪），不在此限”
（第４６条），而且强调，“凡应公诉案件，不问被害者之愿否诉讼，该管检察厅当即时起诉。但通奸、诽谤等罪须亲告者，不在此限。如检察官非因过失，妄为起诉，致他人无故受害者，以惩戒处分规则行之”
（第１０７条）。至此，法律第一次允准私人可以对特定刑事案件提起诉讼，且对公诉与私诉案件的范围作出清晰划分，两者不得越界、混淆。
１９１１年，受德国、日本诉讼法典影响深刻的《大清刑事诉讼律草案》拟就，其于“原告官”一节中明确规定“刑事原告之职务由检察官执行”（第３９条）；而且特别强调，若个人自愿告诉告发者，可援用相关条文之程序，但“不得为刑事之原告”。在此，检察机关垄断了起诉，私人只可向检察机关告诉告发而不能以原告身份直接向法院起诉。这无疑是以日本《明治诉讼法》所奉行的“国家绝对起诉”主义为鉴而否定了《京师高等以下各级审判厅试办章程》中业已规定的“私诉”制度。同时，沈家本等人对近代意义上的“公诉”作了简要却又十分中的的说明：
犯罪行为与私法上之不法行为有别。不法行为不过害及私人之利益，而犯罪行为无不害国家之公安，公诉即实行刑罚权以维持国家之公安者也，非如私诉之权仅为私人而设，故提起之权，应专属于代表国家之检察官。
近代以来，真正全面规制“私诉”制度并在司法实践中有所落实的中国刑诉法律，当属北洋时期颁行的《刑事诉讼条例》。在１９１４年颁布的《私诉暂行规则》的基础上，该条例于第二编《第一审》中，赫然端列《公诉》与《私诉》两章，以１５个法条、１１个判例与解释例的篇幅，详为规范了“私诉”程序。
第一，私诉案件的范围。条例第３５８条规定，“告诉乃论之罪，被害人得于未经告诉以前，径向管辖法院起诉”，但以下列罪名为限：
一，刑律第２８３条、第２８４条、第２８９条及第２９０条之奸非罪；
二，刑律第３４９条第２项之和诱罪；
三，刑律第３５７条及第３５９条至第３６３条之妨害安全、信用、名誉及秘密罪；
四，刑律第３６７条及第３７７条之窃盗及强盗罪；
五，刑律第３８２条至第３８４条之诈欺取财罪；
六，刑律第３９１条及第３９３条之侵占罪；
七，刑律第４０６条及第４０７条之毁弃损坏罪。
不过，如果以上犯罪发生于直系亲属、配偶或同财共居亲属之间，被害人不能适用本条规定而径为起诉。
第二，私诉人范围。“被害人之法定代理人、保佐人或配偶，得独立起诉”。若被害人已死亡的，“得由其直系亲属、配偶或同财共居之亲属起诉，但不得与被害人明示之意思相反”（第３５９条）。但若犯罪发生于直系亲属、配偶或同财共居亲属之间，本条有关私诉人范围的规定不能适用。
第三，私诉人须预交保证金。私诉人提起私诉时，“法院应预计所需诉讼费用，命私诉人缴纳保证金”（第３６１条），具体办法准用该条例第八十二条前两项规定。法院收到保证金后，则“应速将起诉状之缮本送达于被告”（第３６２条）。
第四，法院的处理方式。如果私诉符合规定，除特别规定外，法院受理后参照公诉程序进行审理；但对于“已经提起公诉者、不得提起私诉者、不缴纳保证金者以及起诉之程序违背规定者”等四种情形，法院“应以裁决驳斥之”（第３６３条）。
第五，被告人的权利。条例第３６８条规定，提起私诉的被害人如果对被告人犯有上述第３５８条规定的７种罪行，被告有权在辩论终结前向原告提出反诉。而且即使原私诉撤回，也并不影响反诉的审理。
近代以来，刑事诉讼中“公诉”与“私诉”的划分，引起我们一些深层次的反思。众所周知，公诉是国家保护个人安全、维护国家稳定的“强制性程序”，它是近代诉讼文明的产物，但公诉对程序的讲究是非常严格的。走完这些程序需要时间，需要精力，甚至需要一定费用。
这些程序本身就会使人望而生畏，敬而远之。经济学上有一个“沉没成本”的概念，即不可能收回，又不能改变事情发展方向，更不可能带来利润的费用。在对社会整体安全威胁不大的轻微犯罪中，将追诉权赋予受害者个人，允许其采取便捷的“私诉”方式保护自己，一方面，这会省却公诉中诸多必不可少的“程序成本”，减少受害者本已痛苦之外的“新痛苦”；另一方面，如果受害人在充分权衡损害大小、关系远近、诉讼得失之后，愿意放弃告诉或采取双方协商“私了”等方式解决，不但在一定程度上减轻了检察机关的压力，有利于其集中精力追诉对社会危害更大的犯罪行为；而且显示出司法者对受害者本人意愿的相当尊重，使得冷冰冰的法律抹上更多人情的暖色与人文的关怀。
北洋政府的刑事诉讼法律规定，在一些特定犯罪中，将是否追究施害者刑事责任的权力交给被害人；同时，受中国传统伦理道德的影响，对于发生在直系亲属、配偶或同财共居亲属之间的特定刑事案件，禁止被害人适用私诉的有关规定。这无疑表现出对国情的重视和对被害人本人意愿的一定尊重。但是，北洋政府将奸非、和诱罪甚至强盗罪都列入“私诉”范围，则有违这一制度的本义，暴露出军阀政府对人民的人身权、财产权的相当漠视。
（第四节）变“一步走”为“三步分”的新型追诉制度总体来说，中国古代侦、控、审不分，办案官员几乎拥有从受理案件到侦查、纠问、裁断及执行的一切权力。其间没有犯罪嫌疑人之外的第三者介入，办案过程可谓“一气呵成”。至清末民初时期，受国外诉讼制度影响，犯罪追惩采取国家追诉主义原则，即由检察官代表国家对一切犯罪嫌疑人向法院提起公诉，行使追诉权；即使对自诉案件，检察官也有协助与担当的义务。检察官为侦查人员，负有侦查犯罪的职责，警察只是检察官的辅助人员，协助检察官或接受检察官的指挥、命令而侦查犯罪；重大案件中，实行检察官介入、推事主导下的预审制度；在事实与证据基本清晰的情况下，由检察官对嫌疑人提起诉讼。追究犯罪的程序呈现出明显的“三步走”的阶段性特征。
一、侦查
在中国古代，审前侦查这一重要程序并不存在，侦查工作与审判行为紧密结合在一起。至近代，受西方诉讼文明的影响，检察与警察制度被引进，诉前单独侦查程序也随之确立。“提起公诉应为相当之准备，故须搜集关于犯人与犯罪之内容及处罚条件、诉讼条件之证据而调查阐明之。此种搜集保全之程序，谓之侦查。”警察和检察官力量的集中统一的大陆国家风格，也在近代中国的侦查阶段得到了鲜明体现。清末至民初的有关法律都对检察机构的侦查权作出了明确规定，而且，随着变革的深入和形势的发展，检察机构对案件的侦查权呈现出独立性增强、权力加大之趋势。
光绪三十二年（１９０６年）颁布的《大理院审判编制法》确定了检察机关的设立，规定“凡大理院以下审判厅、局，均须设有检察官”，并明确了检察机关的案件侦查权，其在“城谳局”一节中还特地指出：“各城谳局内附设检察局。城谳局内之检察局，其管辖地段内警察须听其指挥。”但由于变革伊始，各级检察机构均配置于各级审判机构内，且秉承“推事为审判之主体，检察、律师、司法警察数者，为审判之辅助”的指导思想，检察机构的侦查权受到审判机构的极大制约，侦、控、审集于一体的传统色彩依然较为明显。该法第７条即规定：“大理院及直辖各审判厅、局，关于证据事件须调查者，可随时径由本院会商民政部所辖巡警厅，使巡警单独或协同本院以下直辖检察官，调查一切案件。平时亦由本院会同该厅委派警察官为司法警察官，以备侦探之用。”
光绪三十三年（１９０７年），《各级审判厅试办章程》颁布，规定检察官有权“指挥司法警察官逮捕犯罪”，有权“调查事实，搜集证据”（第９７条）；１９１０年奏准的《法院编制法》同样规定，检察官“遵照刑事诉讼律及其他法令所定”，可以“实行搜查处分”。在人员指挥调度上，“各检察厅检察官得调度司法警察”（第１０４条），其实施侦查的独立性明显增强，只是要求有关具体章程须由法部、民政部会同奏定通行。
宣统二年（１９１０年），《大清刑事诉讼律》草案编成。有关侦查的内容在《公诉》一章中单辟《侦查处分》一节，给予了较为具体的规定。
另外，其最大的变化即是将“预审”作为侦查程序之特别的一种而划归检察机关，并单作《预审处分》一节。立法者解释为：
侦查与预审均为准备起诉之程序，故因决断是否提起公诉起见，应获集决断时所必须之资料。惟据第２７４条，原则上搜查中不许用强制处分，以保证臣民权利。惟预审中则许用强制处分以伸张公权。质言之，侦查乃不许强制之预审，预审乃许用强制之侦查耳。
如此一来，预审处分与普通侦查行为一同作为公诉前的准备行为而归属检察机关，原《大理院审判编制法》及《各级审判厅试办章程》中规定的“推事管辖预审”即改为“检事管辖预审”，检察机关的侦查权力极大扩充。
北洋政府在较长时期援用清末规制的基础上，对检察机构的职权作出了更加详密的规定。在立法技术上，民国十一年（１９２２年）颁行的《刑事诉讼条例施行条例》改清律的《侦查处分》为《侦查》，规定了检察机构的侦查权和指挥调度司法警察权，以及在侦查中的传唤、拘提、羁押、搜查等强制处分权，使其更加分明、系统；在具体内容方面，较之清律，也更加周备、条理。首先，在侦查方式上，明确“侦查不公开之”（第２４３条）。其次，在指挥调度司法警察权方面，该法第２３４条规定，警察官长、宪兵官长军士以及依法令规定关于税务、铁路、邮务电报、森林及其他特别事项有侦查犯罪之权者，为“司法警察官”，“应听检察官之指挥侦查犯罪”；第２３５条则明确警察、宪兵为“司法警察”，“应受检察官及司法警察官之命令，侦查犯罪”。第三，在侦查权力的行使上，规定“检察官因告诉、告发、自首或其他情事，知有犯罪嫌疑者，应即侦查犯人及证据。”为避免侦查权的内部混乱，要求“牵连案件经二以上之检察官分别开始侦查者，得经各该检察官之同意，由其中一检察官并案件侦查”；为避免检察官间的相互推诿、贻误侦查，规定“检察官知有犯罪嫌疑而不属其管辖者，或于侦查后认为案件不属其管辖者，应即分别通知或移送管辖检察官侦查”；同时，为了充分调动司法警察的积极性，及时有效地搜集证据、捉拿嫌疑人，在听从检察官指挥的前提下，条例赋予了其一定条件下必要的机动权力。第四，在尊重被告人方面，规定若“被告因疾病或其他正当理由不能传唤到案”，检察官“得就其所在讯问之”（第２４４条），而且，“被告得声请检察官为有利于被告必要处分”（第２４５条）。综上，可以看出条例对清律的较大发展与提升。