首先，必须制定和修改有关法律、法规。新成立的国资委必须改变过去依照行政手段和主观意志办事的做法，要先立法后行政，用法律手段加强国有资产的监管，做到有法可依，有法必依，从而真正做到管财产和管人、管事三权相统一。目前，有以下三个层次的法律法规必须抓紧制定和修改：一是制定《国有资产管理法》，主要是界定国资委及其相应监管机关的职责范围及其处罚条例等；二是尽快出台《反垄断法》和修订《公司法》、《证券法》，这主要涉及到企业的行为及其公司治理结构的构造等；三是制定《信息自由法》。韩国于１９９６年、日本于１９９９年分别制定了《情报公开法》，这有利于保障公众知情权，并实行有效的社会监督。
其次，必须培育“官、产、学”互动的规制机制。现代市场经济要求，政府规制政策的制定必须公开化、民主化、程序化和科学化。这就要求国家重大规制政策的研究和制定需要“官、产、学”相结合的互动机制。国资委作为国有资产的代理人，是专门的政府规制机构，在制定有关政策和法规时，不能像过去那样搞一言堂，不考虑政策对象和利害关系人作为政策制定主体参与政策的制定与调整，而应建立一种有效的“官、民”互动机制，吸收有关专家和产业界代表参与决策的制定和调整。
这样可以提高规制政策的透明度和公众的参与度，从而有效地提高国有资产的监管效率。
第三，必须建立有效的激励约束机制。新的国有资产管理体制是按照“两级架构＋三个层次”的模式建立的，即中央和地方政府分别代表国家履行国有资产出资人职责；并按照国资委（监管部门）、国有资产投资公司或经营公司（营运部门）和国有控股企业、参股企业（生产公司）的模式运行。无论是中央和地方，也无论是国资委还是投资公司、国有控股及参股企业，都必须建立相应的激励约束机制。从中央和地方的关系来说，有两个基本问题必须明确：一是界定它们各自所管理的资产范围，这一点已基本明确，无须讨论。二是明确两者的权利和职责：凡是中央所有的国有资产，中央对其拥有控制权和收益分配权；凡是地方所有的国有资产，地方对其拥有控制权和收益分配权；同时要明确，如果地方的国有资产经营不善而亏损或破产，应该由地方来承担法律责任而不应由中央来承担，这一点必须在法律上明确规定。至于“三个层次”的激励约束机制问题，要根据它们的职能和性质分别确定。
一般说，国资委是行政机关，其工作人员不应以激励报酬（如年薪制）为主，而是以非货币激励为主，同时要建立严格的考核与监督机制。作为中间层的投资公司或经营公司，因其具有企业的性质，其经理和工作人员应该以激励报酬（如年薪制）为主，而且可以采取股票期权的形式，同时应建立严格而规范的考评机制和监督机制。
第四，强化对规制者——国资委的规制。国资委是国有资产所有者的代表，同时也是规制机构。如何监督国资委，使其不被利益集团所俘获，同时又提高国有资产监管效率，是实现国有资产保值增值的关键。因此，必须从以下三个方面强化对国资委的监督和约束：一是通过法律约束国资委行为，使其依法行政。以法律约束国资委行为，是为了防止规制过度，避免出现“越位”和“错位”现象。因此，规制当局必须做到规制有据、规制适度，执法有力和裁决有方，这是完善政府规制的目标要求，也是国资委依法行政的要求。二是强化全国人大和地方人大对规制机构（包括国资局）的监督。一方面，可设专职机构和少量专职委员履行该监督职能，另一方面，由人大出面组织专家委员进行定期咨询与监督。第三，加强媒体与社会舆论的监督，包括前面提到的制定信息自由法以及建立民意调查制度等。总之，应该多方监督，使国资委保持客观性和公正性，避免过度规制或滥用规制，提高其监管效率。
第五，必须加强被规制者——国有企业的参与。相对企业而言，国资委是监督者，国有企业是被监督者，但这并不意味着国有企业就完全是被动的。应鼓励公民和企业参与规制政策的制定与调整，包括建立规制谈判制度和规制听证制度。前者是说，国资委规制政策的出台必须由国资委、企业及其他利害相关者和公众组成谈判委员会，公开举行谈判，使被规制者有知情权和发言权，不搞单边主义，避免暗箱操作。后者是说，凡涉及重大的规制措施，如价格规制、质量规制等，必须采用听证制度，这种方式所产生的效率得到许多国家的较高评价和重视，我们应该很好地利用。
４．２．５市场经济体制下改革政企关系的难点
市场经济条件下，企业是独立的市场主体，政府和企业之间是以市场为纽带的法律关系。政府为企业提供公平竞争的市场环境，维持合理的经济秩序，并依法管理企业；企业依法经营，依法纳税。政府通过财政、税收、金融货币等经济杠杆调节市场，影响企业的经营活动。政府通过制定经济计划和经济政策引导企业投资决策，从而保证国民经济稳定健康地发展，不断增强国家经济的综合实力。但在当前我国体制改革的过渡时期，目标和现实、理论和实践有着相当大的差距，规范政企关系存在着许多障碍。
１．制度的障碍
首先，传统体制的惯性和新体制的不完善，阻碍政企关系的规范。长期以来在计划经济体制下，我国的国有企业从投资决策到产品生产都依据上级部门下达的指令性计划，物资统一调配、资金统收统支，而且我国采取的是渐进式的市场取向的改革，每一次改革措施的出台，都增加了企业的负担，从“拨改贷”改革开始就没有给企业注入资本金，国有企业实际上承担了政府推动改革的成本，因此，相当数量国有企业效益低下不能完全归咎于企业。国有企业的职工曾经确实为社会创造过剩余价值，但旧体制下没有建立保险制度，因此在改制中，国有企业的冗员、债务等问题，政府有责任给予适当的解决。目前政治、经济体制的改革均未到位，产权关系理论上还可以说得清清楚楚，实际操作中由于制度的障碍，却是理还乱，国有企业与政府之间有着千丝万缕的联系，剪不断。政企关系只能随着制度的不断变革而逐步规范。
其次，由于企业所有制的性质，造成了政企难分。因为国有企业从属于各级政府，政府作为国有资产的代表者，当然拥有国有资产处置权和国有企业高层经营人员的任免权。加之条块分割的行政体制，使得国有资产产权交易受阻，企业难以完全面向市场。
再次，由于国有资产所有制的属性，造成法律公正的障碍。在生产交易活动中，必然伴随着经济纠纷，要求有超然于当事人的规则制订者和仲裁者。可目前当事人和仲裁者有着维护国家利益的一致性，必然产生法律公正的障碍。所以，非国有经济企业常感到官司难打，即使打赢了，执行起来也很困难。
２．政府职能的障碍
由于政府集政治、经济和社会职能于一身，而且又是数量众多、资产巨大的国有企业的拥有者，既要促进经济的快速、健康发展，又要保证政治与社会的稳定，因而政府为了履行社会职能，也必然要通过国有企业来实现其中一部分社会职能。
在改制中，政府往往通过资产重组，采取委托经营、甚至资产直接划拨等行政手段，把效益差的或濒临破产的企业强加给效益好的企业，以此来解决财政难以支撑的问题。同时，由于国有企业和以国家股为主的股份制企业被赋予了更多的社会目标，在竞争中可能处于不利地位，一旦该企业的效益受到影响或出现亏损甚至破产，这时政府或其代理者从自身利益出发就可能也有必要依靠超经济的行政力量进行干预，或采取优惠政策给予扶持，致使保护就成为必然。超经济的强制的存在阻碍了竞争，造成了交易公平的障碍，阻碍了优胜劣汰的市场机制的形成。
政府为了履行经济职能，需要引进外资、引进技术，促进经济快速发展，必然会制定优惠政策，建立开发区。这种倾斜的企业政策，对本国产业的升级，加快经济的发展，缩短与发达国家之间的差距是一个有效的途径。在当前的一段时期内，这仍是政府的政策取向，但这种企业的差别待遇，形成了构筑企业公平竞争的市场环境的政策障碍。
３．要素市场短缺的障碍
目前劳动力市场已经基本形成，但人才市场还不成熟，经理即企业家专业市场还未起步。因此，国有企业或国家股为主的股份制企业的经理阶层作为体现国家或其代理者利益的人格代表，不可能通过竞争产生。这样，由于要素市场短缺的障碍，对于国有企业的经理人员，政府也就难以有行政任命以外的其他选择，难以有更合理的行为取向。与此同时，由于不存在企业家才能的价格，经理阶层的收入水平也就不会由独立于企业之外的专业化市场供求决定，也就是说市场的约束机制是不存在的，所以政府也就有充分的理由干预国有企业经理人员和职工的工资、分红、福利、奖金等。
４．产权关系的障碍
政企分开探讨了多年，但目前仍然难以分开，关键的问题是产权关系改革的滞后成为构筑市场经济框架下政企关系的障碍。因为，在政府作为国有资产代表者的情况下，政府对企业具有二重管理职能：一是非资产性管理职能，即行政管理职能，它以政府的社会性质为基础，面向包括国有企业在内的所有企业；二是资产性管理职能，即国有资产所有者职能，它以企业中的国有资产为基础，仅限于面向拥有国有资产的企业。这样，政府对国有企业就存在着二重管理或干预：一种是非资产性干预，它主要处于宏观层次，作为宏观调控，一般不涉及企业的微观生产经营活动；一种是资产性干预，它必然涉及国有企业的微观层次。对于国有企业来说，无论是从理论逻辑上讲，还是从实际情形看，要作为国有资产实际代表者的政府不干预企业的生产经营活动是不可能的，也是不应该的。道理很清楚，政府作为国有资产的实际代表者，它在本质上对国有企业就应具有“董事长”的权益，运用资产性管理职能来干预国有企业的生产经营活动（至少是重大的经营活动），便是顺理成章的事情。即使某些企业在主体上不是国有企业，但只要企业中还有一部分国有资产，政府就要凭借其资产性管理职能，对企业的生产经营活动进行某种程度的干预。按照中国共产党十四届三中全会《决定》的规定，即使在建立现代企业制度、实现出资者所有权与企业法人财产权分离的条件下，政府作为国有资产的代表，也应当按照投入企业的国有资本额享有所有者的权益，包括财产收益权、企业重大决策权、企业管理者选择权等。可见，政府仍然要参与企业的经营决策，干预企业的生的方式及层次不同而已。总之，只要政府还是国有资产的实际代表，对于国有企业或拥有一部分国有资产的企业来说，政企就不可能完全分开。
综上所述，从以行政手段配置资源到以市场为主配置资源，对国有企业来说是一个痛苦的过程，对政府来说也是一个痛苦的过程。政府和企业在体制上从属的渊源关系和行政运作方式的惯性，使得市场经济体制从建立到完善需要一个漫长的过程，新旧体制交换可以在时间上有一个明确的转折点，但在实际操作上需要很长的磨合期，不可能一蹴而就。
思考题
１．如何定位市场经济中的政府与企业，尤其是政府与国有企业的关系？
２．国有企业的地位从理论上来说，要积极担负起公共产品生产者的角色，甚至要不惜成本来确保社会生产的稳定。但是从目前情况来看，相当一部分国有企业做得并不够好。与此相对，一些非公有制经济成分也加入了公共产品提供者的行列，并取得了较好的回报。请分析，为什么这些后来者反而会从利润微薄的行业中掘到“第一桶金”呢？