7月26日,孙家鼐上《奏遵议上海时务报改为官报折》,提出《时务报》仍留在上海出版,由康有为督办此事。光绪皇帝当天批准,发布上谕:“报馆之设,所以宣国事而达民情,必应官为倡办。该大臣所以章程三条,似尚周妥,著照所请,将《时务报》改为官报,派康有为督办其事,所出各报,随时呈进。其天津、上海、湖北、广东等处报馆,凡有报章,著该督抚咨送督察院及大学堂各一份。择其有关事务者,由大学堂一律呈览。至各报体例,自应以胪陈利弊,以扩见闻为主,中外时事,均许据实昌言,不必意存忌讳,用副朝廷明目达聪,勤求治理之至意。所筹官报经费,即依议行”。1898年8月9日,康有为在上光绪皇帝《恭谢天恩条陈办报事宜折》的同时上了一个附片《请定中国报律折》,首次提出了报律的制订。鉴于封建顽固派仇视报业的现实,康在上书中提出:“惟是当开新守旧并立相轧之时,是非黑白未有定论。臣以疏逖卑微,忧时迫切,昌言变法,久为守旧者所嫉恨,谤议纷纭……然他日或有深文罗织,诬以颠倒混淆之罪,臣岂能当此重咎”。为了保障新闻自由,防备顽固派的陷害,康有为在上书中向光绪皇帝提出对策性的建议是制定报律:“臣查西国律例中,皆有报律一门,可否由臣将其书译出,凡报单中所载,如何为合例,如何为不合例,酌采外国通行之法,参以中国情形,定为中国报律。缮写进呈御览,审定后,即遵依办理”;而且,康还认为,报律对外国人在华出版的报刊也应有同样的约束力,“由总理衙门照会各国公使领事,凡洋人在租界内开设报馆者,皆当遵守此律令”,从而使国内“各奸商亦不得借洋人之名,任意雌黄议论”,“于报务及外交,似不无小补”。这一建议,当即为光绪皇帝所答允,当日就发布制定报律的上谕:“泰西律例,专有报律一门,应由康有为详细译出,参以中国情形,定为报律,送交孙家鼐呈览”。由于变法失败,这个指定由康草拟的报律未及问世,便胎死腹中。
“百日维新”期间,“报禁”一度被解除,“言禁”一度被放宽,“报律”的制订一度被正式提到议事日程。戊戌政变,首次报律尚未问世就胎死腹中,政治改革确实不易。
二、政治改革与新闻立法
1900年的八国联军入侵与1901年的辛丑条约,使清廷不得不宣布实行“新政”,改革政治。具有沟通信息与舆论功能的近代报刊,是推进社会发展的大众媒介,自然不能再将其束缚在“报禁”的罗网之中。于是乎自1901年起,官绅士民自办的报刊年年递增。据不完全统计,辛亥革命前十年新创办的报刊,1901年为34种,1902年46种,1903年53种,1904年71种,1905年85种,1906年113种,1907年110种,1908年118种,1909年116种,1910年136种,1911年为209种。
新报业虽因“报禁”、“言禁”的逐步开放向前迈进,但旧的封建文化专制法规仍未被废除,对危害清廷政治统治的报刊及其宣传报道,仍将受到清廷的严厉制裁。《大清律例》中的“造妖书妖言”罪仍是惩处报刊宣传的主要法律依据。《大法律例》宣称:“凡造谶纬妖书妖言,及传用惑众者,皆斩。(监候,被惑人不坐。不及众者,流三千里,合依量情分坐。)若(他人造传)私有妖书,隐藏不送官者,杖一百,徙三年。”1903年的“《苏报》案”,清廷就是以“造妖书妖言罪”指控《苏报》馆的。由于《苏报》案发生在上海公共租界内,租界当局的两面政策而使清廷未能完全得逞外,1903年的沈荩案和1905年的卞小吾案的结果,都是报人因言论违背清廷意旨而遭残杀。因此,新报业要继续向前发展,关键的问题就是要废除旧的封建专制的法律制度,建立新的近代新闻法律制度,新闻立法不仅重新被提上议事日程,而且成了当务之急。1901年,管学大臣张百熙在其应诏上疏中要求清廷“粗定报律”。1903年10月27日,《申报》发表社论,拥护清廷制订报律。报律制订,已形成朝野共识。
晚清新闻立法,从1906年正式起步,至1911年止,制订出专门适用于新闻业的法律有《大清印刷物专律》、《报章应守规则》、《报馆暂行条规》、《大清报律》(后修订为《钦定报律》)等。与新闻工作相关的法律,主要有《钦定宪法大纲》、《重订收发电报办法及减价章程》、《著作权章程》等。
晚清最早出台的专门的新闻法规是1906年7月由清政府商部、巡警部、学部拟定与公布的《大清印刷物专律》,其内容主要有:
1.注册登记,审查批准制
“凡以印刷或发卖各种印刷物件为业之人,依本律即须就所有营业地方巡警衙门,呈请注册。”“各该巡警衙门,收到此种呈请注册之呈文纸后,即行查明呈内所叙情形,及各种列名人之行状,及所担负之责任。如该巡警衙门以为适当,即并同原呈一份报于京师印刷注册总局,并各以申报之日为该件注册之日。”“凡各该巡警衙门申报呈请注册事于京师印刷注册总局时,即将准注册与不准注册之情由,明白牌示具呈人知之。”“具呈人如以巡警衙门批斥不准之情由为不适当,可于牌示后十二个月以内,迳上京师印刷注册总局,递禀上控。”
2.对毁谤、教唆罪的界定与惩罚
专律将毁谤分为三种:普通毁谤,“是一种毁谤个人的表揭、或书写、或版印、或另用其他各法,令人阅而憎其人,恶其人,甚或其人因此而失官爵,失专业,或失其他各种生业”。讪谤,“是一种惑世诬民的表揭,令人阅之有怨恨或侮慢,或加暴行于皇帝皇族或政府,或煽动愚民违背典章国制,甚或以非法强词,又或使人人有自危自乱之心,甚或使人彼此相仇,不安生业”。诬诈,“是一种陷人的口语,或已出版,或借出版相恫吓,或挟以为可以不出版向人要求财物等是也”。惩罚办法,“关于普通谤者,可以民法刑法处分之”。“遇有讪谤情形,不论军民人等,均应尽国民义务,将讪谤情形向最近之地方官报告,或报告于本辖官长。无论何种讪谤,如报告于地方官长,各该官长即可权衡其事,将一干人逮捕,并将所有各该讪谤物件查封,一面即将办理情形申报于本省督抚。各该督抚,接到此等申报后,即行按照情形,查明实在;如果以为适当,即派干事员升堂,将一干人提讯”。“凡科讪谤案,罚锾不得过五千元,监禁期不得过十年,或罚锾监禁两科之”。关于教唆,“凡他人之著作,或出版印刷,或录入记载物件内,因而公布于世,至酿成非法之事者,不论所酿成之事为犯公法为犯私法,各该著作人俱依临犯不在场之从犯论。如此等著作尚未酿成犯法之事,即将著作人依所犯未遂之从犯论”。
由于《大清印刷物专律》一时无法施行,因而巡警部札饬京师巡警总厅,于1906年10月12日颁布《报章应守规则》,令京师及各地报刊一体遵守。当时,北京新闻界有杭辛斋主办的《中华日报》与彭翼仲主办的《京话日报》,以敢言著称,不遗余力地揭露在朝官吏的劣行,被清廷于1906年9月27日查封。为了防范北京其他报刊效法两报之所为,巡警部便颁布这个《报章应守规则》,提出9项禁载事项:不得诋毁宫廷;不得妄议朝政;不得妨害治安;不得败坏风俗;凡关外交内政之件,如经该管衙门传谕报馆秘密者,该报馆不得揭载;凡关涉词讼之案,于未定案以前,该报馆不得妄下断语,并不得有庇护犯人之语;不得谪发人之隐私,诽谤人之名誉;记载有错误失实,经本人或有关系人申请更正者,即须速为更正;除已开报馆之外,凡欲开设者,皆须来所呈报批准后,再行开设。
这个《报章应守规则》作为一项新闻法规来说是不完整的,只有禁载事项,而无对违禁行为的惩罚规定,从而为行政执法官吏任意惩处大开方便之门。
1907年8月,晚清民政部奏《拟定报馆暂行条规》折,声称:“查现今风气渐开,京外报馆日渐增益。其开通民智,维持公论者固不乏人,而挟私攻讦、借端诋毁、甚或煽动异议、蛊惑人心,如该御史(指御史俾寿)所奏者,亦在所难免。京城为根本重地,报章论说动系中外瞻听。稽查约束,刻不容缓”。鉴此,民政部制订了《报馆暂行条规》10条,于1907年9月5日经清廷批准,作为正式《报律》颁布前管制报刊出版的法令颁布施行。其内容要点为:禁止“诋毁宫廷”、“妄议朝廷”;有关记载凡经本人或关系人请更正者,“即须速为更正”;新开设的报纸必须事先办理呈报批准手续。《报馆暂行条规》的基本精神与巡警部制订的《报章应守规则》完全相同,只是内容更为具体,可操作性更强而已。
1908年1月16日,晚清民政部、法部将拟定的《大清报律》草案42条报清廷审批。草案规定:办报必须先呈报备案,否则罚款10~100元;出报前须经该管巡警官署或地方官署查核,否则罚款3~30元;报纸不得刊载未经公判的预审事件,外交、军事部门禁止登载的事件,未经阁抄、官报、公报发表的谕旨奏章;“诋毁宫廷”、“淆乱政体”、“扰害公安”、“败坏风俗”等类文字,违者处20日以上2年以下监禁,附加20~100元罚款,永远禁止发行。还规定“凡在外国发行报纸,犯本律应禁止发行各条者,禁止其在中国传布,并由海关查禁入境”。这部报律草案是参考日本现行的报纸法由商部、巡警部共同拟订的。清廷于即日将草案批交宪政编查馆考核议复,并发交奕劻、载沣、世续、张之洞、鹿传麟、袁世凯6大臣“详加修补,悉心改正”。1908年3月14日,《大清报律》奉旨颁行。经宪政编查馆修订的《大清报律》,由原草案的42条增加到45条。加重了对刊载“诋毁宫廷”、“淆乱政体”、“扰害公安”等三类文字的刑罚,由“处六月以上二年以下的监禁,附加二十元以上百元以下的罚金”,改为“处六月以上二年以下之监禁,附加二十元以上二百元以下之罚金,其情节较重者,仍照刑律治罪”。《大清报律》颁布后,国内各报纷纷发表评论,予以抨击。3月23日,汉口《江汉日报》发表时评《对于新定报律之感言》,对《大清报律》进行抨击,指斥报律的制定者为“宪政之罪人,国民之公敌”。4月19日,上海《神州日报》也发表论说《监谤政策之争议》,揭露清廷颁布报律的目的:“欲以极严酷之手段,虏使人民,以钳制舆论,将使舆论一线方萌之生理,因而摧残消歇,然后政府之言语行动,可以猖狂自恣,为所欲为,不复有人承议其后,自以为是而后快其私心”;讥笑这部法律虽有45条,“大率剿袭日本新闻条例之全文,而略变换其一二,不审国情,不究现势,文不对题,药不对症”。
1910年9月,清廷民政部再次修订《大清报律》,并将修订本交资政院及军机处复议。在1911年1月29日,原《大清报律》改称《钦定报律》,经清廷批准后颁行。修订后的报律共38条,减少了部分条目,但另有4个附条,保存了原报律的主要内容。批准前,清廷曾发交资政院及军机处议复,两部门对其中第12条的文字有不同意见。资政院拟为“外交陆海军事件及其他政治上秘密事件,经该管官署禁止登载者,报纸不得登载”。军机处拟为:“外交陆海军事件,及其他政务,经该管官署禁止登载者,报纸不得登载”。清廷同意军机处的提法,即禁止登载的不以政治机密为限。
三、晚清新闻立法的特点
晚清的新闻立法,从制度内容上讲有三大特点:
(一)资本主义的形式,封建主义的内容
晚清的新闻法律制度,就其形式而言,照抄照搬西方,特别是日本明治维新时期制订的新闻法规。1901年宣布实行“新政”后,“报禁”开发,国民可以创办报刊与传递新闻。1905年起,民间报馆被允许现场采访大规模军事演习;1907年经民政部批准,司法审判庭特为记者添设旁听专席。1909年各省咨议局先后成立,明文规定记者可以旁听议员辩论。1910年资政院召开首次会议,20余名记者被允许与会采访。1908年清廷颁布的《钦定宪法大纲》在其所附“臣民权利义务”一节中规定:“臣民于法律范围以内,所有言论、著作、出版及集会、结社等事,均准其自由”。这一规定,具有资产阶级法制的色彩。但是,清王朝由于其封建专制本质,不可能真正予国民以言论、出版自由的。因为国民具有的言论、出版自由首先被限制在法律范围之内,其次还得受皇帝的制约,皇帝具有“当紧急时,得以诏令限制臣民之自由”的权力。
从创办报刊的管理制度来看,1906年的《大清印刷物专律》名为注册,实为审批制;同年颁行的《报章应守规则》与1907年颁行的《报馆暂行条规》则明确使用“批准”两字,1908年1月正式颁布的《大清报律》不仅包含了《报章应守规则》和《报馆暂行条规》的全部内容,而且实行比《大清印刷物专律》更严酷的保证金制加事前检查制度。晚清四个新闻法规,为了迷惑国人,取悦洋人,形式上照抄照搬西方,特别是日本新闻立法模式;从内容上来讲,完全是为了钳制日益发展的新闻事业及其宣传报道活动,维护封建专制统治。而且,由于执法者仍是只有“人治”观念的封建旧官吏,因而在实际执法过程中一切以当权者的意旨为依据,并不依法办事。广州《博闻报》仅仅因为在描绘慈禧的容貌时,用了“唇厚口大”四字,就被指控为“大不敬”而被查封;武汉《湖北日报》因为刊登嘲讽湖广总督陈夔龙的漫画而被查禁。在以陈的“讨厌得很”之类的罪名查禁的报刊,更是比比皆是。
(二)政权不稳,无法取信于民,缺乏全面实施的基础晚清的新闻立法,是在革命思想深入人心、清王朝覆灭前夕初步建成。由于清廷官吏的腐败,新闻执法、守法方面缺乏社会基础。在高涨的民主革命形势下,清廷推出的任何挽救颓局的举措,都会遭到举国反对。因此,晚清的新闻法规往往是刚刚出台,就遭到新闻界的强烈抵制,许多报纸发表社论公开表示抗议。1907年3月19日,香港《中国日报》发表社论《清廷之示禁书报》,指责清廷禁锢言论,限制报刊出版。6月11日,上海《神州日报》发表主笔杨笃生所写的社论《论报律》,反对清廷制订报律,有“欲观国家之程度,观其约束报纸之律令”;“国家之以窄迫新闻事业为政策者,其土地人民主权之位置可知”;“然欲用此以为新闻事业之障碍,则吾未见其术之果售也”。
(三)无权制裁在华外报,染有半殖民地的色彩