学习提示：环境保护基本法律制度，是指根据环境法的基本原则，由调整特定环境社会关系的一系列环境法律规范组成的相对完整和起主要管理作用的法律实施规则和程序。它是环境保护管理制度的法律化和规范化，是环境法规范的一个特殊组成部分。环境法的基本制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能，具有系统性、规范性、可操作性和程序性特点。它对环境保护关系的调整表现为操作性很强的运作过程。环境法主要制度在适用对象上具有特定性，一项主要制度专门适用于环境保护的某一个方面。一系列主要制度相互配合，共同组成环境法主要制度的完整系统。通过本章掌握环境法基本制度的主要内容，正确理解环境法主要制度的系统性对于环境法制的健全与完善的重要促进作用。
（第一节）环境影响评价制度
一、环境影响评价制度的概念
环境影响评价又称环境质量预断评价，是指在从事工程建设、开发行为或国家制定规划、政策和法律时，应当于计划阶段或正式实施前，就其可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。环境影响评价制度，是指有关环境影响评价的范围、内容，填报和审批环境影响报告书、报告表、登记表的程序等方面所作的规定的总称。
我国《环境影响评价法》中所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。也就是说，我国《环境影响评价法》所指的环境影响评价是对规划和建设项目的环境影响评价。
环境影响评价是对拟建项目可能对环境造成什么影响进行预测和评价，必须从客观实际出发，进行必要的监测，做出科学的评价。它不但是一种预测性工作而且是一项综合性的科学技术工作，涉及多种学科，包括生态学、环境科学、数学、物理、化学、经济学和法学。环境影响评价，根据开发建设活动的不同，可以分为单个建设项目的环境影响评价、区域开发建设的环境影响评价（简称区域环境影响评价）和宏观活动的环境影响评价三种类型，它们构成完整的环境影响评价体系。
二、环境影响评价制度的产生和发展
环境影响评价，最早是由美国的柯德尔教授提出的。1969年，美国《国家环境政策法》把它作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度。美国加利福尼亚州于1979年《环境质量法》中规定，所有建设项目都要事先做环境影响评价。法国1977年政令规定，除城市规划必须做环境影响评价外，其他项目根据规模和性质又可分为三类，其中一类是可免除影响评价。瑞典、澳大利亚、新西兰、日本、泰国等国家，也都建立了这项制度。
我国1979年颁布的《环境保护法（试行）》对这项制度作了原则性的规定。1981年，国家计委、国家建委、国家经委和国务院环境保护领导小组联合发布的《基本建设项目环境保护管理办法》，对环境影响评价的基本内容和程序作了规定，后经修改，于1986年由国务院环境保护委员会、国家计委、国家经委联合发布的《建设项目环境保护管理办法》，对这项制度作了具体规定。1989年颁布的《环境保护法》第13条规定，建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施。1993年发布的《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》对申请评价证书的条件和程序、评价证书的管理和考核作了具体规定。
1996年，国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》中提出：“在制定区域和资源开发、城市发展行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。”1998年，由国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》对环境影响评价范围、内容、管理程序和法律责任等做了相应的修改、补充，从而在我国确立了比较完整的环境影响评价制度。随后，一些环境保护专项立法也相应做出了规定，如在《水污染防治法》、《大气污染防治法》《海洋环境保护法》等单行环境法律也对环境影响评价制度作了规定。2002年10月28日，全国人大常委会通过的《环境影响评价法》对规划和建设项目环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等进行了具体规定。它标志着我国的环境影响评价制度进入了一个新的发展阶段。
三、环境影响评价文件的形式和内容
环境影响评价文件主要有：综合性规划的有关环境影响的篇章或者说明，专项规划的环境影响报告书，建设项目的环境影响报告书，建设项目环境影响报告表和建设项目环境影响登记表。
综合性规划的有关环境影响的篇章或者说明，是由组织编制综合性规划的行政机关依法向规划审批机关提交的对规划进行环境影响评价的书面文件。主要内容包括：对规划实施后可能造成的环境影响做出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。综合性规划有关环境影响的篇章或者说明应该作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。
专项规划的环境影响报告书，是由组织编制专项规划的行政机关依法向规划审批机关提交的对规划进行环境影响评价的书面文件。主要内容包括：实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价的结论。
建设项目的环境影响报告书，是由建设单位依法向环境保护行政主管提交的对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价的书面文件。主要内容包括：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；建设项目对环境影响的经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价的结论。
涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。
环境影响报告表和环境影响登记表的内容和格式，由国务院环境保护行政主管部门制定。
四、环境影响评价的适用范围和分类管理
（一）环境影响评价的适用范围
在实行环境影响评价制度的国家，评价范围一般是限于对环境有较大影响的各种规划、开发活动、建设工程。也有的国家对评价范围规定得很宽，如瑞典，任何污染项目的建设都需要事先进行评价并得到批准。美国加利福尼亚州1979年《环境质量法》规定，所有建设项目都要事先做环境影响评价。
我国环境影响评价制度的适用范围包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两个方面：规划环境影响评价的具体范围，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准；凡在我国领域和管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。
规划环境影响评价适用于：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，放射性固体废物处置场所选址规划等。
建设项目环境影响评价适用于对环境有影响的项目，包括：IT业、交通、水利、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政等对环境有影响的一切基本建设项目；领域开发、开发区建设、城市新区建设和旧城改造等区域性开发活动；中外合资、中外合作、外商独资等引进项目；建设储存、处置固体废物等。建设项目的环境影响评价，应当避免与规划的环境影响评价相重复。作为一项整体建设项目的规划，按照建设项目进行环境影响评价。已经进行了环境影响评价的规划所包含的具体建设项目，其环境影响评价内容建设单位可以简化。
（二）环境影响评价的分类管理
由于不同性质、类型和规模的规划和建设项目可能造成不同的环境影响，因而有必要对环境影响评价进行分类管理。环境影响评价规划的具体范围，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。综合性规划在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写环境影响的篇章或者说明；专项规划在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，提出环境影响报告。专项规划中的指导性规划，按照综合性规划环境影响评价的规定进行环境影响评价。
国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。
建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。
建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。2002年10月，国家环境保护总局公布了《建设项目环境保护分类管理名录》，并规定国家法律、法规及产业政策明令禁止建设或投资的建设项目，不适用该名录，各级环保行政主管部门不得批准此类建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。
五、环境影响的跟踪评价
《环境影响评价法》明确规定不仅在规划和项目建设之前进行环境影响评价，还要进行规划实施后的跟踪评价和建设项目的环境影响的后评价与跟踪检查。对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，发现有明显不良环境影响的，应该及时提出改进措施。如果在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。
六、环境影响评价中的公众参与
《环境影响评价法》中规定，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。第11条规定，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，除国家规定需要保密的情形外，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。
编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。第21条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。
七、违反环境影响评价制度的法律责任
环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守、违法批准建设项目环境影响评价文件的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；负责预审、审核、审批建设项目环境影响评价文件的部门在审批中收取费用的，由其上级机关或者监察机关责令退还；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
规划编制机关违反本法规定，组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实的以及规划审批机关对依法应当编写有关环境影响的篇章或者说明而未编写的规划草案，依法应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价，或者环境影响评价文件未经依法批准，审批部门擅自批准该项目建设的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（第二节）“三同时”制度
一、“三同时”制度的概念
“三同时”制度为我国所独创，是控制新污染源的产生、实现预防为主原则的重要途径。“三同时”制度是指一切可能对环境有影响的建设项目，其环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。
我国对环境污染的控制，包括两个方面：一是对原有老企业污染的治理，二是对新建项目产生的污染的防治。我国在20世纪50年代以前建设的老企业，一般都没有防治污染的设施，这是我国环境污染严重的原因之一。如果新建项目不采取污染防治措施，势必随着国家建设的发展，大量增加新的污染源。这样我国将面临污染不能控制，环境日趋恶化的可怕局面。“三同时”制度的实行应该和环境影响评价制度结合起来，成为贯彻“预防为主”方针的完整的环境管理制度。因为只有“三同时”而没有环境影响评价，会造成选址不当，只能减轻污染危害，而不能防止环境隐患，而且投资巨大。把“三同时”和环境影响评价结合起来，可以最大限度地消除和减轻污染。“三同时”制度的建立，则是防止新污染源产生的卓有成效的法律制度。
二、“三同时”制度的产生和发展