对接难原因之三：农村金融体系职能缺陷形成供给抑制。经过多年改革，虽然农村金融市场上形成了农业银行、农业发展银行、农村信用社等政策性金融与商业性金融共存的组织体系，但职能缺陷却严重抑制了农村金融供给与金融创新。一是农村商业性金融实施退出战略，对农村金融供给基本形成盲点；二是农村政策性金融涉足不深、开发性金融的支持推动不强。
三是随着农村信用社在农村金融中的垄断地位逐渐显现，竞争的减少直接影响了农村金融业务的发展和服务质量的提高，继而形成了金融创新抑制。
因此重构农村金融体系，必须坚持多元化和竞争性原则，提高农村金融市场经营的效率。
对接难原因之四：逐年扩大的民间金融削弱货币政策的宏观调控效果。
民间融资手续简便、操作灵活、方便快捷，主要集中在金融机构服务缺失或信贷支持不足的地方，对银行，特别是对县域银行信贷的一种拾遗补缺，对缓解民营企业融资困难和发展、壮大一批有潜力、有市场、有效益的个体私营企业起到了“雪中送炭”的作用。应该说民间融资一定程度上缓解了中小企业融资的瓶颈问题，解决了农民生产生活需要，较好地填补了正规金融服务领域的不足。但随着从紧货币政策的推进，当银行信贷规模收紧的同时，急于找钱且受国家产能政策限制的中小企业转向了民间融资，使民间融资规模迅速扩容，据我们对中卫民间借贷监测显示，中卫市辖区一区两县的民间融资规模约占中卫市全部贷款的10%左右，受限制的中小企业、个体工商户、农村种养大户和城乡居民是民间融资的参与主体。当从紧的货币政策继续执行给受限制的中小企业融资戴上了紧箍咒的时候，民间融资又为受限制的中小企业融资打开了一扇走出去的大门，民间融资这种“放水养鱼”的做法削弱了货币政策的宏观调控效果。如何在短期内加大对受限制的中小企业通过各类地下渠道融资进行监管、治理、规范，防止其削弱宏观调控效果是当前货币当局亟待解决的课题。
四、普惠制金融支持弱势产业、弱势群体的国际经验借鉴：以美国、日本、法国为例
（一）信贷优惠政策是金融支持农业发展的主要手段
美国通过政策性金融机构支持本国现代农业发展。美国在农业部下设农户信贷管理局，为了鼓励农民投资现代农业，推出了期限最长为40年的低息贷款，鼓励农民改良农业基础设施，发展现代农业。日本通过政策性金融机构和专业信贷机构共同推动现代农业发展。日本农林渔业金融公库99%的贷款用于农林牧渔业，贷款利率的工业贷款利率的三分之一至二分之一，主要用于改善农业产业结构，发展都市现代农业。同时，日本政府还规定，农业协同组织（发放低息长期贷款的农业金融机构）用于符合政策条件、促进现代农业发展的低息信贷项目均由政府负责贴息。法国通过专业信贷机构向农民提供大量优惠贷款。法国农业信贷银行和地区农业互助信贷银行是面向农业的专业金融机构，农业贷款的利率大约是非农贷款利率的二分之一，银行利差由国家财政补贴。
（二）农业保险政策是金融服务弱势群体、弱势产业的必要保障
美国主要通过政策性农业保险机构为现代农业提供保险服务。美国联邦农作物保险公司隶属于美国农业部，为果树种植、水产养殖等农业产业化项目提供一切原保险和再保险，农民自愿投保，政府给予部分保费补贴。日本通过农业共济保险联合会为现代农业发展提供强制保险和自愿保险。日本经营农业保险的机构是民间的、不以赢利为目的的农业共济保险联合会，日本政府对于该联合会提供再保险，大藏省给予农业保险保费补贴和管理费补贴。立法规定对于国计民生意义重大的粮食作物、饲养牲畜实行法定保险；而对于园艺制作、果树种植等项目实行自愿保险。法国通过完善的农业再保险制度为现代农业发展提供保障。法国对于农户参保完全采取自愿原则，政府对农民所交保险费的50%-80%给予补贴。由于农业保险互助协会规模不大，只能承担较小的风险，因此法国成立了农业再保险公司，再保险机构可以将业务再分保给中央农业互助基金会。
五、做好欠发达地区普惠制与竞争性相协调的金融体系建设的政策建议就欠发达地区而言，从紧的货币政策必须体现出“有保有压”的原则，对于相对弱势的产业和弱势群体的信贷支持不能减弱。这才是从紧货币政策的真正内涵。而要达到这一初衷，一方面国家通过用公共经济理论方法解决农村金融因承担了额外的暗补而具有一定“准公共性”造成其弱势金融的地位，如惠农政策、新农村建设、发行农村信用社专用票据等政策的先后出台就是最好的佐证；另一方面，农业银行和农发行改革必须面向“三农”的定位、准许邮政储蓄从事银行信贷业务、进一步完善农村信用社改革和放宽小额贷款公司准入条件等措施，目的是构建具有普惠性和竞争性并存的金融体系，而该体系构建以完善的农村金融体系为依托，为农村地区提供完备的金融服务，弥合农村地区相对较低的金融资源占有差距，并建立通畅的货币信贷渠道，实现金融资源向农村地区的倾斜流动，以此发挥金融对社会主义新农村建设的助推作用。综合上述理论与实践，我们提出如下政策建议。
（一）基于公共经济理论框架：政府财政要从政策待遇、补贴激励、资源配置、风险分散等角度加大对农村金融的支持力度，使农村金融强身健体，改变其弱势金融的地位
1.在政策待遇上，公共财政要把农村金融纳入“准公共服务”范畴，逐步实现弱势金融发展的机会公平。作为自负盈亏的农村金融企业，显然与为“三农”提供金融支持的“准公共服务”职能相矛盾，因此，政府应在公共财政框架下，更多地向农村金融倾斜，增强农村金融的生存能力和竞争能力，增加农业经济和农村金融发展的机会，改善农村金融机构在市场经济竞争中的不平等地位。
2.在补贴激励上，公共财政要对“暗补”予以明确和弥补。一方面要扩大财政支农资金投入，增加对农业经济的财政直接补贴，为农业经济和农村金融的发展夯实基础；另一方要加大对农村金融的间接补贴，这一点完全可以借鉴美国的经验，该国政府主导发展了农村政策性金融、农村合作金融以及农业保险三大体系，其资本金、贷款周转资金和部分借款来源主要由政府提供，其农业保险虽然由商业保险公司经营和代理，但一样也会得到政府的补贴支持。
3.在资源配置上，要建立健全政府和市场的分类配置方式。实证比较发现，“准公共产品”采取政府与市场共同提供的方式是一种较佳选择，但应科学地界定政府与市场的参合度。对于具有较强“准公共性”的农村金融，整个经济社会都能从中受益，但是相对而言农村金融资源十分有限，且具有一定的竞争性，这就需要政府与市场合理配置农村资源，实行由政府财政补贴、“三农”经济与农村金融自身承担的混合成本提供模式。
4.在运行模式上，要完善农村金融的风险分散和转移机制。在现行的农村金融模式下，“三农“的高风险性极易传染到农村金融，因此，建立并运用各类风险分担及收益补偿机制极为必要和迫切。一是要建立政策补偿机制，通过建立中央和地方财政的金融支农基金，进行贴息或其他方式补偿；二是要建立风险补偿机制，对金融机构开展国家鼓励的低收益高风险农业贷款业务，可提供利差补贴和贷款损失弥补资金；三是要建立保险补偿机制，对商业性保险公司按照农业保险的业务比重给予相应的保费补贴，免交涉农保险营业税等优惠政策；四是要建立支农激励机制，对支农贷款达到一定比例的金融机构，可适当减免营业税、降低或返还所得税。
（二）基于构建欠发达地区普惠性与竞争性相协调的金融机构设想1.农村普惠制金融体系的总体构想。认为农村普惠制金融应该满足农村地区从小额信用贷款到风险性投资不同层次的金融需求，缩减欠发达地区的农村对金融资源占有的差距，提高金融资源利用率，以此实现欠发达农村地区社会经济快速、和谐发展。这种普惠制金融体系应符合以下几个标准：
（1）政策性与商业性并存。指农村普惠制金融体系中，政策性业务和机构与商业性业务及机构共同存在，以满足不同性质的资金需求。（2）竞争性规范性并重。指农村金融体系必须具有充分的竞争性，以提高金融服务效率，但是竞争必须在规范、有序的条件下进行。（3）创新业务与传统业务并举。指面对农村金融需求的演进，金融机构应积极创新业务品种，但同时对传统的小额贷款业务不应放弃。
2.农村普惠制金融体系的具体实施。这种理想的普惠制金融应包括“直接融资、间接融资、政策融资、农业保险、风险对冲机制”等，形成能够满足农村全方位融资需求的金融政策环境、市场准入框架和竞争充分、服务全面的金融体系。为此，应从以下五个方面着手。
其一，加快相关政策立法，为普惠制金融提供完备的政策法规支撑。应该着手建立农村金融发展环境相关政策、法规体系的研究与制订工作，为多元资本进入农村、进入弱势群体提供操作平台和政策依所在。
其二，对欠发达地区弱势产业和弱势群体实施倾斜性金融政策。一是对欠发达地区农村金融机构实施差别准备金率，扩大其信贷资金规模。二是继续扩大支农再贷款规模，并实施较低的再贷款利率，对支农再贷款资金实施强制低利率发放。三是增加政策性贴息贷款的品种和额度。
其三，政策性机构业务界定。主要是针对农发行的。一是扶贫性质的政策性业务，包括各类型的扶贫贴息、免息贷款业务，将目前由各商业性机构分散承办的扶贫开发贷款统一缴农发行；二是发放大型农业基础设施政策性贷款；三是发放特定产业和项目的政策性扶助贷。
其四，尽快组建专门针对规避农业经济风险的农业保险机构。
其五，进一步推进与完善农村新型金融机构试点工作，从而扩大多元资本进入农村、进入弱势群体急需融资的领域。
摘要：抵押担保不足是目前影响我国金融支持弱势群体的主要原因。为此，建议完善金融支持弱势群体的制度框架并创新抵押担保方式，充分发挥政府及社会担保的功能，以改进弱势群体的金融支持现状。
弱势群体的民生问题解决的如何，直接关系着我国和谐社会的建设和社会稳定。虽然近年来国家不断加大金融对弱势群体的支持力度，并针对弱势群体贷款出台了许多优惠政策，但对于相对庞大的弱势群体而言，金融支持力度还远远不够。特别是在目前金融危机的背景下，弱势群体的生存、就业形势更加严峻，发展前景也充满了不确定性，因而对金融支持也提出了更高的要求。本文从抵押担保的角度分析论证金融支持弱势群体问题，以期寻求弱势群体金融支持的制度完善和服务创新，旨在促进弱势群体与社会的和谐发展。
金融支持弱势群体的抵押担保问题研究
中国人民银行中卫市中心支行王斌王秀霞高红梅窦世荣
一、弱势群体的界定及社会形成
（一）弱势群体的界定
关于弱势群体的界定，我国学术界有多种观点。郑杭生等在《全面建设小康社会与弱势群体的社会救助》一文中认为，弱势群体是指那些依靠自身力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。陈成文在《社会弱者论》一书中提出，弱势群体是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受能力的脆弱性的特殊社会群体。还有学者认为，弱势群体是指那些不但实际经济收入偏低，而且由于各种条件的限制，其未来发展也有相当困难的人群。
以上对弱势群体的界定是基于社会保障的角度。另有学者将弱势群体细分为生活弱势群体（如贫困者群体）、就业弱势群体（如下岗失业者、难以就业的大学生）、生理弱势群体（如残疾人群体）、市场竞争中的弱势群体（如农民、个体工商户、小企业主）等。
国际社会对社会弱势群体的共识是，由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利地位的人群。
综合以上观点，结合本课题研究实际，本文将金融支持中的弱势群体界定为经济上处于弱势地位的下岗失业人员、农民工（户口在农村，但已完全脱离种养业）、一般农户（年家庭人均纯收入低于中卫市农民人均纯收入者）、无法就业的大学毕业生、贫困大学生等。
（二）弱势群体的社会形成
我国弱势群体的形成原因是多方面的，有自然的，历史的、政治的，个人的等多种原因，本文认为我国由计划经济转型为市场经济所导致的社会结构变迁是弱势群体大量形成的主要原因。
1.城乡有别的社会制度是造成农民成为弱势群体的根本原因。我国长期实行城乡分割的户口制度、就业制度、社会保障制度等，并且财政资金、教育资源等都一直在向城市倾斜。种植业收入获利很低甚至没有利润，已不足以维持农民生计。同时随着农业生产率的提高，大量农村剩余劳动力选择进城打工，但由于受教育程度低及就业歧视等原因，在就业和收入方面都处于劣势。2008年全国城镇居民人均可支配收入是农民人均纯收入的3.3倍，农民客观上已沦为弱势群体。
2.经济体制转轨造成了大量城市下岗失业人员。随着我国经济体制由计划经济向市场经济转轨，国有企业大量改制，出现了大批下岗职工，在过去的几年间，我国的城市中已经形成了一个以下岗失业人员为主体的新贫困阶层。下岗职工由于年龄偏大，知识层次较低，已成为城市中的再就业弱势群体。
3.高等教育存在的一些弊病造成了大量贫困和难以就业的大中专毕业生。上世纪九十年代高等教育体制改革最大的两个特点是“收费”和“扩招”。
高校收费使很多来自贫困家庭的大中专学生生活困难甚至无法就读，而大规模的扩招又使很多大中专毕业生不能及时就业，因此贫困和难以就业的大中专毕业生都属于社会弱势群体。
二、弱势群体的金融支持现状——以宁夏中卫市为样本
（一）弱势群体的金融支持模式运作情况
中卫市金融机构主要通过三种模式支持弱势群体：