在政策方面。首先是在1982年12月,****中央、******制定了51号文件《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》。《通知》提出,“在经济发达地区将省辖中等城市同周围的地委、行署与市委、市政府合并,由市管县,管企业。”1983年2月18日,****中央以中发[1983]6号发出《****中央、******关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求积极实行市领导县体制,并指出:“在60年代,辽宁等省在经济发达地区,实行了市领导县的体制,中间虽几经反复,但实践证明,这样做好处很多,是符合社会主义建设客观规律的成功经验。”“在进行地、市机构改革时,指导思想上必须明确,以经济发达的城市为中心,以扩大农村为基础,逐步实行市领导县的体制。”1986年4月,******以国发[1986]46号批转了民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》,规定“市区非农业人口25万以上、年国民生产总值10亿元以上的中等城市(即设区的市),已成为该地区政治、经济和科学、文化中心,并对周围各县有较强的辐射力和吸引力,可实行市领导县的体制。”
1999年1月,****中央在中发[1999]2号《****中央、******关于地方政府机构改革的意见》中指出:“要调整地区建制,减少行政层次,避免重复设置。与地级市并存一地的地区,实行地市合并;与县级市并存一地的地区、所在市(县)达到设立地级市标准的,撤销地区建制,设立地级市,实行市领导县体制;其余地区建制也要逐步撤销,原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖,县级市由省委托地级市代管。”根据这一精神,民政部又主要对中西部18个省区发出了关于调整地区建制的通知,并适当降低了地改市的标准,从而促进市领导县(市)向更大规模发展。
三、市领导县体制目前面临的问题
可以说,市领导县体制是计划经济的产物。在计划经济时期和改革开放的前一段时期,一些经济发达地区实行市领导县体制,对当时统一组织城乡的生产和流通,促进城乡一体化发展,对地区经济和相关事业的进步,起到了一定的积极作用。这是需要加以肯定的。但是,由于在执行中央文件的过程中出现偏差,攀升过快,这种作用的发挥是十分有限的。特别是随着改革开放的深化和市场经济的发展,按照形成全国统一市场和完善社会主义市场经济体制的要求,市领导县体制不仅难以实现它预期的目的,而且其弊端已经越来越显露出来。
第一,“小马拉大车”拉不动。从1999年的情况看,全国224个市领导1252个县(市),其中有的市要拉动10多个县(市)。这种情况在中西部地区也十分常见。如四川的西昌市领导16个县,西藏的日喀则市领导17个县。实践证明,这是拉不动的。从东南沿海地区看,一些市的经济实力已不如县(市)强。如果要他们去带动本来已不需要带动的经济实力较强的县(市)的进一步发展,他们实际上也感到无能为力。目前,一般在中西部地区大多是市领导县,而在东南沿海地区则是市领导县级市的较为普遍。不管是市领导县还是市领导县级市,都存在一个“小马拉大车”的问题。因此,如果强行搞市领导县(市),对县(市)不仅无法拉动,有的还对县(市)的发展起到一定的阻碍作用。
第二,出现“过急”、“过热’’现象。过去的法律和政策规定是,由直辖市、较大市和发达市领导县。如果严格按照这一规定办事,也许不会出现多大问题。但是,近10多年来,各地在具体操作过程中,对已有的法律和政策实行了超越式执行,使市领导县体制的“口子”越来越大,以致出现“过急”、“过热”和“一哄而起”的现象。其主要表现是,全国各地进行攀比,不少较落后地区和落后县也纷纷改为市和县级市,并实行市领导县(市)的体制,使市领导县体制的作用难以有效地发挥出来。如果在不具备条件的情况下,盲目在一些农村地区和落后地区建立城市,过早对这些地区实行农村向城市的“穷过渡”,一味地推行市领导县体制,搞华而不实的“形象工程”,既没有必要,也不符合中国国情。对此,政府有关部门内部和一些专家学者对这一体制也有反对意见。
第三,市县财政矛盾加剧。一些市由于管辖的县过多,自己又没有足够的经济实力,在现有市县“分灶吃饭”的财政体制下,市的主要精力是考虑市区建设,对县的帮助不大,有时省里下达给县的计划额度等,市也留作自用。据2000年下半年在中央党校学习的********班普遍反映,市领导县体制已失去它应有的作用,成为县域经济发展的阻力。他们说,市不仅不能带动县、帮助县,反而出现十分明显的“市吃县”、“市卡县”、“市挤县”等现象,使市县矛盾日益突出,并且县(市)发展的自主权也越来越小。
因此,他们认为市这一级管理层是多余的,应该取消。同样,一些带落后县的市也不高兴。因为所带县越落后,落后县越多,市的财政转移支付越大,包袱越大,因此而不愿带。
第四,机构编制臃肿。地改市和一些县级市升为地级市后,地级单位从1982年的319个(其中地级市112个)增加到1999年的359个(其中地级市248个),市区从527个增加到749个。由于市是一级实体性政府,不论是机构还是领导班子和干部人数都大大超过原地区的数量。按照规定,市有市委常委、市政府、市人大、市政协等与省(区)相对应的各种班子,而地区就不设地委常委等;政府部门市是30~40个,而地(州)是25个左右;人员编制一般市是1000~2000人,地区是800人左右。最小的市的人员编制比最大的地区的人员编制还要多。机构编制臃肿,还增加了巨大的财政开支和造成不必要的浪费。据海南省的同志反映,减少1个编制,每年最少可节约行政办公开支2000多元。
第五,管理层次多,行政效率低。我国目前实行的是中央、省(自治区、直辖市)、市、县、乡五级制,管理层次明显偏多。实践证明,多一级政府,就多一层文件,多一层会议。比如,县长除了参加县人代会和省人代会外,还要参加市人代会。多一级政府,对贯彻上级的方针政策就多一个环节,多打一层折扣,多花一些时间,多耗一些精力。多一级政府,就多一层行政审批,多一些重复建设。如果滥用权力,审批过多,还很容易造成权钱交易,滋生腐败。因此,在市场经济条件下,取消这一体制十分必要。
第六,增加企业和农民负担。普遍实行市领导县体制,大规模地实行地改市和县改市,按城市的要求来发展农村,这不仅不符合农村经济发展规律,而且更严重的问题是,管理层次多了,机构编制多了,各种合理和不合理的检查、评比、收费、赞助、摊派等活动也就多了,从而使企业和农民的负担不断加重。
第七,造成新的条块分割。市领导县体制的一个重要目的是要解决条块分割和城乡分割的矛盾。但是,10多年来的实践表明,由于体制因素,要素和资源的配置、流动和重组严格受行政区划的控制这一矛盾不仅没有解决,反而进一步加剧。中间管理层次增加,并且采用传统的计划经济的办法来做市场经济的事情,其结果只能是给经济的迅速发展带来不良影响。比如一些很有实力的大城市本来可以辐射到市辖以外的市县,一些市县本来可以到别的地区去寻找市场,但是,现有体制采取地方保护的做法,使地区间的经济合作、商品流通、劳动力流动和资源配置难以实现,从而使市场经济的作用和功能的发挥受到严格限制。因此,增设地级市管理层和普遍推行市领导县体制,这对建立良好的市场秩序,形成统一、开放和有序竞争的市场体系极为不利。
另外,市领导县级市没有法律和政策依据。1999年中央2号文件规定:撤地建市后,“原地区的辖县改由附近地级市领导或由省直辖,县级市由省委托地级市代管。”但是,在实际操作过程中,除北京、上海、天津、重庆和海南5个省、直辖市外,其他省、直辖市、自治区的县(市)都基本不由省级直辖,而是由地级市直辖;对全国目前的111个县级市,说是由“地级市代管”,但实际和其他县一样,所执行的是同一个体制,即市领导县级市体制。这是与中央的近期政策不相符的。同样,《宪法》规定:“直辖市和较大的市分为区、县”。可以说,直辖市和较大市领导县具有一定法律依据。但是,一般地级市领导县和县级市没有任何法律依据。
四、市领导县体制改革的初步建议
鉴于以上情况,考虑经济发展的实际需要,停止实行和取消市领导县体制是十分必要的。一是在市场经济条件下,不宜继续沿用市领导县体制。市领导县体制是与计划经济相适应的。而目前,我国的市场经济体制初步建立,各地的发展水平显著提高,经济实力大为增强,城乡一体化进程不断加快,市领导县体制的作用已难以显示出来。二是从国际经验看,可以考虑取消这一中间领导层。从20世纪以来,国际上行政区划层次总的趋势是不断减少,目前世界各国的行政层次(不包括中央政府)以二、三级居多。美国是州、市(县)、镇二、三级并存制;印度是邦、县、区三级制;日本是都道府县、市町村二级制;罗马尼亚是县、乡二级制;波兰是省、乡二级制;匈牙利是州、乡二级制。这些经验值得借鉴。三是为了促进全国经济的协调发展,形成统一、开放、有序竞争的市场体系,必须改革市领导县体制。由于市领导县体制及其以上问题的存在,已越来越成为城乡经济和县域经济进一步发展的障碍,越来越成为在全国建立良好市场秩序的阻力。因此,不管是从实际需要出发,还是从一些发达国家的经验看,都可考虑改革这一体制。具体做法主要有:
第一,调整和修改有关法律法规和政策措施。我国最初决定实行市领导县体制,主要是为了适应当时“******”和“人民公社化”的需要,直到1985年制定的相关法律和政策,也或多或少受到这一思想的影响。因此,应该在深刻总结经验教训的基础上,按照社会主义市场经济的本质要求,以取消这一体制为原则,对过去出台的有关法规和政策进行认真清理,只要与现实条件不相符的,该废除的要废除,该调整的要调整,该修改的要修改。
第二,分步实施,区别对待,逐步过渡。首先主要调整和缩小市对县(市)的经济和人事管理权限,有的上交给省里,有的下放到县里;县级市经济实力较强,归地级市管又缺乏《宪法》依据,因此,县级市可脱离地级市代管先由省直接管辖;地级市的任务是管好市区,原辖邻近县可改为区属市管理;条件成熟的县,可逐步脱离市的领导,对不符合市领导县体制要求的,可先退回到地管县体制;原为地市并存的可搞地市合并,但不领导县(市);不管县(市)的市(地区),有的可与县(市)合并,统由省管;特别是一些小省(自治区)(如宁夏等)和条件好的省(如沿海地区)可先取消省县之间的管理层;一些面积过大的省(自治区)如新疆、西藏等,可继续保留市(州、盟)管县(自治县)的体制。
第三,加快行政管理体制改革,转变各级政府职能。从中央到地方各级政府,都要进行相应的职能事权划分,特别是省级政府要下放权力,省管县的职能要转变,要简化,要“抓大放小”,管的事务要少而精。这是取消市领导县由省直接管县体制的基本前提。我国海南省是目前唯一实行这一体制的省,从多年来的实践看,运行顺利正常。只要界定好各级政府的职能,科学划分相应事权,省直接管县是可以管住管好的,行政运转效率是可以大大提高的。美国51个省级政区(50个州、1个特区)之所以能直接管3000多个县和18000多个市,日本47个省级政区(都、道、府、县)之所以能直接管4000多个市、町、村,主要是因为他们省级政府的职能简化,权力下放,不该管的坚决不管。也许是这种行政区划体制,帮助了美国成为世界经济强国。美国的土地面积与我国差不多,印度也是人口大国,为什么他们就能实行二、三级制的行政区划?我们应该在坚持自己特色的基础上,从国外经验中得到启示,引起思考。
第四,适当划小省级政区。为了国家的长治久安,集中中央政府的统一领导,加强省对县的直接有效管理,借鉴国外(如美国、日本等)的经验,可考虑对一些面积和人口大省(自治区)如内蒙古、西藏、新疆、河南、四川等,有必要分别划为两个省(自治区)。这样,全国省(自治区、直辖市)可调整保持在50个左右。同时,省辖县(市)也可作适当调整。
党的十二届三中全会制定的《****中央关于经济体制改革的决定》,指出了企业改革的基本目标,即要使企业真正成为相对独立的经济实体,成为自主经营、自负盈亏、自我改造和自我发展的商品生产者和经营者,成为具有一定权利和义务的法人。这一目标到底意味着什么?这是需要认真研究和深入探讨的。
在80年代的改革中,我国摆脱了“左”的束缚,大胆地引入了商品经济,并取得了巨大成就,这是值得肯定的。但是,在我们看来,过去僵化模式的弊端还未根本克服,长期以来国家与企业之间以及企业本身所存在的问题还未根本解决。特别是近两年来,“深化企业改革”基本上成了“君子动口不动手”的口头禅,实际上已经是变得无从深化,很难看到有突破性的内容。究其原因,主要有三条:一是人们的商品经济观念还未牢固树立,对发展商品经济有些犹豫不决;二是人们对企业改革的目标还仅仅停留在抽象的理解上,缺乏深入具体的研究和探索;三是我们放弃了或回避了一些基础性的改革,使改革未能理出头绪,而难免总是在旧体制的框框中绕圈子。
因此,为了建立有计划商品经济新体制,为了达到企业改革的基本目标,笔者认为,中国90年代的企业改革,必须首先解决一些基础性并且是关键性的问题,必须首先实现以下一些根本步骤。
一、政企分开