尽管辛亥革命的先驱们，一直将他们的革命，比附为美国独立战争，但他们对国家制度的设计，却全然没有美国开国者的认真和虔诚。在权力上用的心计，实在是太多了。不过，对于革命党人的这种计算，袁世凯并没有太在意。他的着眼点，一是名分，二是实权。只要南北谈判，定下将来内阁的要害成员，比如陆军部、海军部、内政部、外交部和财政部是他的人掌握，而他又有大总统的名分就行，并不担心你怎样利用制度设置架空他。而革命党人，仅仅因为未来的总理唐绍仪名义上加入了同盟会，就大体满意了。[14]袁世凯是人们眼里的枭雄，是强人，无论谁做总理，只要不听他的，就只有走路。袁上台后第一任内阁总理唐绍仪，仅仅因为直隶都督问题，就下不来台。这个在朝鲜时就是袁世凯至交的留美幼童，只好不告而别，自我人间蒸发，国务院上下遍寻总理而不得。[15]很快，袁世凯就甩掉了《临时约法》，连国会也废掉，任何一丁点儿的制度羁绊，都不复存在。
可是，袁世凯的路走到了头，后来人又改回到《临时约法》去了，总统和总理之间，就有麻烦了。在国务院这边，人们想的是责任内阁，在总统府这边，人们想的却是总统才是总揽大权的人，脑海里浮现的，往往是袁世凯做总统威风八面的样子。在袁世凯就任之初，国会还存在的时候，有限的内阁实践，总理是总统提名的，内阁名单是总统和总理商议决定的，然后交国会通过。段祺瑞最初组阁，也是沿用这样的惯例，由他提出内阁名单，请黎元洪定夺，然后协商出台，最后交议会通过。这样的做法，更坚定了总统府一班人的想法，在他们眼里，总统是个实权职位。反过来，国务院的人依旧认为，当下是责任内阁制，总统就是一个盖章的机器。双方对制度理解的分歧，直接导致了两边的冲突。总统府秘书长丁世峄在给黎元洪的信中说，所谓府院问题，就是“发一令，总统不知其用意，任一官，总统不知其来历”，一句话，把总统当成了盖印的机器，总统没有权力。[16]总统没有权力，总统身边的人，就心气不平。
中国政坛，就像鲁迅说的那样，但凡一个猛人，就有一群包围者，或者幕僚，或者亲近人。在袁世凯时代，黎元洪周围的人，有以后来接任总统府秘书长的丁世峄（佛言）为首的四大金刚，另三人是金永炎、哈汉章和黎澍（有一说，以孙武代替丁世峄）。由于他们在总统府春藕斋办公，又称春藕斋人。除此而外，还有一干从湖北跟来的旧人，压抑久了，好容易有个出头之日，可以施展拳脚了，怎么也消停不了。即使黎元洪想低调，恐怕周围的人也不会让他低调。而段祺瑞的亲信，徐树铮、曾毓隽、靳云鹏等人，一直就是北洋圈子里的人，从来都以当家人自居的，更没有落在人后的道理。对于这些人来说，辛亥首义又算得了什么，更何况，谁都知道，黎元洪这个首义功臣是怎么来的。换句话说，他们谁也没把黎元洪放在眼里。
“凤雏”徐树铮
段祺瑞的智囊徐树铮，就是一个根本没把黎元洪放在眼里的人。同时，徐树铮又是个段祺瑞离不开的人。徐树铮，在民国又称小徐，以区别于徐世昌，就像人称段祺瑞为老段、段芝贵为小段一样。徐树铮是秀才出身，很早就跟上段祺瑞做了记室（秘书），两人一见如故，身为幕僚的小徐，特意留心兵事，每天跟大兵一起出操，深得老段之心。[17]老段做了统制（师长），就设法把他送到日本留学。文人出身的他，进了日本士官学校，在辛亥革命前一年学成回国，属于国内还相当稀罕的士官生的一员。从此，文人小徐，摇身一变成为武人小徐将军。
小徐号称知兵，却喜欢跟旧派文人打交道，一些宿儒和文坛巨匠，都是他的座上客，吟诗作赋，诗酒酬唱。还办了一所不错的中学，北京九城闻名。在北洋圈子里有跋扈之名的小徐，见了文人，从来都彬彬有礼，谈吐风雅，从来不当面让人下不来台。[18]然而，这个柯劭忞、林琴南眼里温文尔雅的君子，却是个迷恋铁血和权谋的强人。晚清和民国，自比诸葛亮的很多，但人们买账的诸葛亮却不多。但在段祺瑞的皖系圈子里，小徐的确够得上一个小诸葛，最次也是庞统。做过皖系师长的陈文运说，小徐像《三国演义》中的凤雏庞统一样，可以“五官并用”，“一面和我说话，一面批公事”。[19]他的见识和谋划，也的确有过人之处，而且对段祺瑞忠贞不贰，因此段祺瑞对他特别信任。他在段祺瑞帐下，也跟小说中描写的诸葛亮似的，经常越俎代庖，自作主张。做陆军次长的时候，就经常替段祺瑞当家，很多事情，连问都不问段一声，公文就批出去了。1914年一战爆发，日本对青岛的德军开战，中国政府由于得罪不起日本，是持中立态度的。但偏偏小徐亲德，德国在青岛的守军缺乏陆战武器，小徐居然私自应德国人之请，偷偷给青岛送去了两千支带子弹的步枪。[20]这种事，在当时如果被日本人知道，是会有大麻烦的。但是，无论小徐的独断专行捅出多大的娄子，段祺瑞都会给他扛着。对于段祺瑞而言，小徐跟家人一样，甚至，他信任小徐超过信任自己的儿子。所以，做了国务总理的段祺瑞，别的都好说，小徐是一定要用的。
可是，小徐的为人，恃才傲物，如果说他对文人学士还比较客气的话，对武人，对官僚们，可就鼻子朝天了。即使笑着跟你说话，脸上总带着一丝讥讽。说良心话，当年北洋圈子里，才具能比得上小徐的人的确不多，但同样在这个圈子里，人缘比小徐坏的，也不多。漫说别人，就是在皖系这个小圈子里，徐树铮都不让人待见。至于北洋圈子外的官僚，比如黎元洪之辈，小徐更是嗤之以鼻了。黎元洪曾经领教过小徐的轻蔑，还不止一次。在洪宪帝制取消之时，西南方面逼袁下台。冯国璋提出了八项主张，主张依旧维持袁世凯总统的地位。然后由林长民拿着这个提议，交给黎元洪，让黎元洪也签名。黎元洪不肯，小徐接着来，两次到黎元洪府上，连利诱带吓唬，非常不客气。就在黎元洪快要答应的时候，又有人插了一脚，最终，黎元洪没有签名。但小徐的阴狠和跋扈，却令他印象深刻。[21]
所以，当听说段祺瑞要用徐树铮做国务院秘书长的时候，他几乎跳了起来。坚决表示：“我不能与徐树铮共事。”“不但不能共事，且怕见他。我见了他，真芒刺在背。”最后居然说到“总统可以不做，徐树铮绝对不能与他共事”的份儿上。最后，没有办法，段祺瑞只好请出老徐（即徐世昌），出面调停。晚清的时候，老徐是数一数二的重臣，资格比黎元洪不知道老多少，加上又是北洋老人，人缘又好，黎元洪得罪哪个，也断然不敢得罪此老，所以，只好答应。[22]就这样，徐树铮成了国务院的秘书长，要天天跟总统打交道。这边任命还没有发表，段祺瑞就已经让徐树铮布置国务院了。黎段之间，由于有了这么个小徐，从此多事。
按道理，国务院秘书长的职责之一，就是沟通府院，所有内阁形成的文件、命令由秘书长呈交总统审阅，内阁议决的公文，也是由秘书长呈交总统，总统用印之后，才算生效。由于府院对于政体的理解有偏差，在国务院尤其是小徐看来，总统用印，就是走过场，总统没有必要，也没有权力过问，因为责任内阁，总统是虚位。说白了，政府唱戏，总统如果不是龙套的话，也无非是没有什么词的“王帽子”[23]，摆设而已。内阁所有需要盖印的，做总统的用印就是，无须多嘴。然而在总统府这边，却觉得总统有必要过问政务，任何一项政令，只要总统觉得不对，就可以不用印。
只是，在当时的府院之间，总统府还是弱势，不大能够分庭抗礼。偶尔有一次半次，总统问得多了点，小徐也不客气，当场就把个大总统堵回去。比如，一次内阁更换山西三个厅长，徐树铮持命令来总统府盖章。黎元洪觉得蹊跷，怎么一次换了三个厅长？遂多问了几句。徐树铮回答说：“总统但在后页年月上盖印，何必管前面是何事情？”[24]气得黎元洪有时候也会发脾气，大叫：“现在哪里是责任内阁制，简直是责任院秘书长制！”[25]曾经兼任过总统府秘书的韩玉辰回忆说，黎元洪曾经有过这样的抱怨：“昔日受项城（袁世凯——笔者注）屈辱，今又见侮于段。总统是婆婆，不是小媳妇。婆婆可以少管事，但不耐媳妇命令一切。”[26]当然，说是这么说，黎元洪也知道，他的这个国家元首，底气不足。而国务总理，背后有北洋系的支持，腰杆子比他硬多了。所以，尽管嘟嘟囔囔，每天核算下来，发现还是被小徐当了盖印的机器，心里未免气闷。最初，总统府秘书长是张国淦，此人是宦海沉浮多年的老官僚，在府院两边都有面子。黎元洪接受徐树铮，一个要求就是以后见徐，张国淦要陪着。但小徐如此跋扈，总是给总统气受，害得张国淦两边不讨好，于是找个机会辞职了，由清末山东咨议局议员出身，而且做过报人的国会议员丁世峄接任。我们知道，当年的咨议局议员，个个都是大炮，报人更是嘴上无德，这下子，针尖对麦芒，有戏看了。