核心提示：城镇化是现代化的必由之路，是扩大内需的战略重点，调整经济社会结构的重要抓手，也是解决“三农”、促进城乡区域协调发展的重要途径。要遵循城镇化发展的一般规律，借鉴国内外城镇化的经验教训，结合四川实际，走出一条形态适宜、产城融合、城乡一体、集约高效的新型城镇化道路。新型城镇化的核心是人的城镇化，全省2400万农民工市民化是当前和今后一段时期的重要任务；新型城镇化的关键是全面提升城镇化发展质量和水平，把经济与环境协调发展结合起来，选择适合自身特点的城市发展模式；要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，通过智慧城市建设，推动公共资源开放共享；要重视文化建设，走城市形态和谐宜居、公共文化服务体系全面覆盖、市民精神面貌健康向上、城镇经济文化充满活力的城镇化发展道路。
一、新型城镇化的内涵
中央实施新一轮西部大开发战略以来，四川省明确提出了加快城镇化发展战略，大力实施“新型工业化新型城镇化”互动发展战略，着力推动城镇化发展质量和水平的提升，四川省城镇化进入快速发展的新时期。
新型城镇化是以新型工业化为动力，推动区域人口、经济、社会、资源和环境全面协调发展的城镇化，加快推动新型城镇化进程。一是重视城镇发展动力。以工业为主导，以城镇与产业联动发展来推进城镇化，走统筹城乡、城镇化、工业化和农业现代化协同推进的城镇化道路；二是重视区域协调。科学确立城镇体系的空间布局和等级结构，以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展；三是重视城乡统筹。充分发挥城镇化一头连着工业化，一头连着农业现代化的双向带动作用，推动城乡经济社会一体化发展。城镇化过程，不仅是与工业化相互适应、相互推动的过程，而且是农业现代化相互支持、协调发展的过程，是加强农业、富裕农民、繁荣农村的过程；四是重视以人为本。就是走把人的全面发展作为出发点和归宿，发展成果由城乡居民共享的城镇化道路。按照以人为本的原则建设城镇，发展城镇经济，加强城镇基础设施建设，增强城镇公共服务能力，健全社会保障体系，提高城镇运行效率，不断提升城镇居民的生活质量；五是重视集约节约发展。根据资源环境承载能力合理调控开发速度，合理调控空间结构，合理调控城市规模，走资源节约、环境友好、可持续发展的城镇化道路。
二、核心是人的城镇化
推进城镇化，核心是人的城镇化。党的******提出，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这就要求我们大力加强农民工社会保障、权益保护，推动农民工与市民一样平等享有子女教育、保障性住房等基本权益。
四川是农业人口大省，2012年以城镇居住人口计，四川省城镇化率为43.53%，低于全国52.57%的城镇化率约9个百分点；若以拥有城市户籍的人口计，四川省城镇化率更低，大量农业转移人口并没有获得城镇居民的户籍以及相应的福利。这种实现了地域转移和职业转换，却没有实现身份和地位的转变的城镇化，是一种“半城镇化”。《四川省委十届三次全会决定》提出，到2017年，全省城镇化率超过50%，实现城镇人口超过农村人口的重大结构性转变，这意味着4年内四川省须转移农村人口560余万。专家认为，我国农业转移人口市民化的严重滞后制约了城镇化质量的提高。如何推进农业转移人口市民化将成为下一步深化改革的重点。
农民工市民化需打破的障碍很多。比如，农民工虽然在城镇居住半年以上就被统计为城镇人口，但是，在现行户籍制度以及与户籍制度相挂钩的一系列制度安排的限制下，很多时候他们都享受不到社会保障权、子女受教育权等诸多市民所享有的权利。不仅城市中的原有户籍人口没有把农民工作为城市的一员，大多数农民工自己也没有对所居住的城市产生归属感。因此，农民工的市民化是一项涉及国家多项基本制度的复杂的系统工程，不能依靠某项政策的单兵突进，而必须进行多领域统筹推进的、大胆细致的制度创新，而且不可能一蹴而就，必须循序渐进，在统筹考虑必要与可能的前提下分阶段推进。
第一个层面，让农民工进得来留得下过得好。要努力实现“十有”。即“进城有工作，劳动有合同，报酬有保障，参保有办法，上岗有培训，维权有渠道，住宿有改善，子女有教育，生活有文化，追求有目标”，增强农民工归属感。当前，要加强宣传，鼓励支持农民工与企业签订劳动合同；要切实保证农民工的劳动报酬按时足额支付，要严肃查处拖欠克扣农民工工资的行为；要督查用人单位依法为农民工缴纳社会保险费，并加快完善社保关系转移办法，让农民工愿意参保且心里踏实。还要特别注意到，做好改善农民工居住条件、丰富业余生活、帮助解决其子女上学、拓宽个人职业生涯发展通道等工作，在农民工市民化过程中已经越来越重要。当今农民工群体中，80后约占60%。这部分农民工对工作、生活的追求明显不同于50后、60后、70后的农民工，他们更在意得到所在单位、领导的信任和社会其他成员的尊重，更看重自身今后的发展前景，更盼望能够融入城市，像城市的80后青年们一样工作和生活。就这部分农民工来说，只按时足额支付工资、上社保等已经远远不够了。只有把培训、住宿、业余生活等逐步改善，并给出今后发展的前景，才能满足他们融入城市的需要，才能更好地调动、发挥他们的积极性、主动性。
第二个层面，让农民工得到福利和保障。做到上述“十有”，能够使农民工在城市务工时比较愉快、安心，有利于延长他们在城市务工的时间。但要使农民工在城市定居下来，则还需要深化户籍等多方面改革，全面打破城乡分割的管理体制，让长期在城市务工、有稳定工作的农民工能够享受与城市居民一样的基本公共服务，能够通过租赁廉租房或购买保障房在城市定居下来，其子女能够入学，能够享受与同等情况城市居民一样的社会保险、社会福利，能够通过自己的努力在城市中获得新的发展机会。
农民工市民化现在存在的主要困难是制度障碍和资金不足，所以促进农民工市民化，必须创新制度，下决心改变户籍、社会保障、就业、土地、住房、教育等城乡有别的二元制度。首先，要积极推动户籍制度改革。目前，各地政府按户籍人口来提供公共服务，农村和城市的公共服务水平差别巨大。有专家测算，我国农村和城市福利待遇人均相差33万元。户籍制度改革要分类指导，因城而异。各地当前普遍采用了逐步放开户籍，比如积分制等方式，渐进地使农业转移人口获得城市户口。其次，要稳妥推动土地制度改革。通过农村土地制度创新，实现农业规模经营，促进农民转移。通过“确权颁证”，建立、发展农村土地流转中心等中介服务机构，推动农村土地有序流转，促进农村土地规模化、集约化、现代化经营，使土地流转收益成为农民进城从业、安家的资本。同时鼓励各种社会力量参与农村城镇化建设，将农村土地流转与促进农村产业发展、解决农民就业等结合起来，改进和完善村庄规划，使留在当地的农民也能过上现代文明的生活。再次，要全面推动公共服务体制改革。在推进城镇化进程，要增强地方政府提供基本公共服务的能力，努力使城市财力与事权相匹配。加快教育、医疗、住房等社会保障体系改革，改善农业转移人口子女的就学条件，降低入学门槛，尽快制定随迁子女异地高考政策等。构建适合农业转移人口特点的医疗、住房及社会保障制度，实现基本公共服务均等化。
值得一提的是，四川省已经在农民工市民化方面做出重要举措。2013年5月，《四川省人民政府关于2013年加快推进新型城镇化的意见》（川府发〔2013〕2号）出台，从总体要求、工作重点、政策引导等方面对四川省加快推进新型城镇化工作做出具体部署。2013年的目标任务是“农业转移人口市民化有序推进，全省城镇化率提高1.6个百分点以上，新增城镇人口150万。……为农民工提供3万套以上公共租赁住房”。具体工作任务上，提出“大力实施‘农民工住房保障行动’，把进城农民工住房问题纳入城镇住房保障体系统筹解决，对已在城镇落户的农民工给予和城镇居民同等的住房保障，对有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工提供公共租赁住房。2013年全省提供给农民工的公共租赁住房不低于其房源总量的30%”，“适应人口城镇化和农民工市民化发展需要，加快推进基本公共服务向基层和社区延伸。……将农民工随迁子女义务教育纳入城镇教育发展规划，积极推进县域内义务教育均衡化，有效解决农民工子女入学难问题。健全覆盖城乡的就业和社会保障公共服务体系，加强农民工职业教育培训，提高劳动者综合素质和就业质量”。与此同时，下定决心破除农民工市民化的制度障碍，探索建立农业转移人口转户制度体系，农村集体建设用地确权颁证、城乡土地资源要素自由流动、开展土地管理改革试点，保障和改善农民工社会保障等。
三、注重城镇发展质量
回顾过去，城镇化在为保持经济持续快速发展做出巨大贡献的同时，无序化发展的问题也开始显现。城市框架盲目拉大，大肆追求土地增值的收益，助长了乱占耕地和不合理拆迁的行为；失地农民增多和一些地方后续社会保障跟不上，导致“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度。专家指出，新型城镇化就是要反思以往过热的“造城运动”，推进城镇建设由“重速度轻质量”向“质量与速度并重”的阶段迈进。总体看，四川城镇化进程仍然滞后，不仅低于全国平均水平，也落后于四川工业化水平，处于必须加快发展的阶段。四川省将努力走新型城镇化道路，全面提升城镇化发展质量和水平，加快构建四川城镇化发展新格局。
第一，科学制定战略规划。推进城镇化，必须发挥规划的“龙头”作用。要科学编制城镇化发展规划，与全省的经济社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划、人口发展规划、文化保护规划等相衔接，以人口城镇化为核心，坚持城乡统筹，兼顾人口、经济、资源环境、社会发展、区域发展之间的关系，明确城镇长远发展方向、空间战略布局、长期发展目标，形成可考核的促进城镇化科学发展的指标体系。同时，要强化战略规划对城乡规划的指导，并通过完善相关法律法规，加强规划的执行效力，提高规划的科学性、权威性和约束力，依法加强对规划实施的监督管理，建立违反城乡规划的责任追究制度，坚决防止随意调整规划，杜绝规划“纸上画画、墙上挂挂”的现象，切实使规划落到实处、取得实效。
第二，发挥产业支撑作用。推进城镇化，必须加强产业支撑，提升转化农民、吸纳就业的能力，夯实城镇化的经济基础。要着力优化产业布局。围绕构建城镇化战略格局，优化重大生产力布局，推动生产要素向重点发展的国家级城市群和区域型城市群集聚，加快壮大产业规模。强化城镇体系专业化分工协作，提升中小城市的产业承接能力。坚决杜绝把应淘汰的落后生产技术、污染严重的企业向欠发达地区和农村地区转移。逐步形成大中小城市和小城镇分工合理、特色突出、功能互补的产业发展格局，为形成合理的城镇体系提供基础。强化农业基础地位，完善农业现代产业体系，促进农业生产经营规模化与现代化，切实保障城镇化、工业化与农业现代化协调同步，以农业的现代化筑牢城镇化、工业化的基础。
第三，优化城镇化布局和形态。推进城镇化，必须根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，以大城市为依托，以中小城市为重点，着力培育壮大“四大城市群”。着力提高区域性中心城市的质量。提升大城市的区域经济中心、对外开放门户、科技创新基地、教育文化中心等功能，增强其对周边地区经济社会发展中的服务、辐射和带动作用，发挥其在城市群中的龙头作用。积极发展中小城市。优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市，把有条件的县城发展成为中小城市。有重点地发展小城镇。推进“百镇建设试点行动”，加快建设一批特色鲜明的经济强镇、区域重镇和文化旅游名镇。其中，工业镇注重提高对工业园区的支撑和服务配套能力；商贸镇注重加强商业街区、集贸市场和仓储物流设施建设；旅游镇注重塑造文化风貌特色，完善提升服务接待能力。