清朝开国初期，天下战事频仍，尤其是“三藩之乱”导致帝国军费开支巨大。在这种情况下，中央将地方上存留的款项全部划拉到户部的银库里。这样就造成了，州县虽然设有藩司，却无钱可以支配。
中央机构除了收刮地方财政，还将地方权力机关的行政运行成本一再压低。行政成本压低的最直接体现就是削减官员的办公经费和工资。康熙七年（1688年），总督、巡抚每年的办公经费只有100两，知府25两，州县15两。如果我们按月折算，总督、巡抚每月的办公经费只有8两，州县仅1两。一品官月俸仅15两银子，九品官月俸更是只在有区区3两。
如此低廉的权力运行成本给官场带来的负面效应是可想而知的，如果一个县令按照中央朝廷规定的官俸数额每月1两银子的标准运行权力机器，并且能够运转自如的话，那么他实现的将会是一个接近于零成本的政治神话。
神话最终没有实现，官员们开始运用自己的聪明才智去堵制度的漏洞。他们在征收赋税时对百姓大肆私征加派以补不足，而火耗正是其中最主要的额外加征项目。
火耗又称为耗羡，最初是指古代官方在熔铸货币等贵金属时所产生出来的损耗，后来便将其引申为官府征收田赋时附加的费用。在古代赋税制度中，赋税本额应该由国家统一规定，而征收所需的开支费用则由各地自主定夺，这些费用包括征收人员的开销、米粮和款项的包装运输费用、银两熔铸损耗等。
中央将征税所产生的附加费用交由地方上自定自收，这就造成了火耗标准各不相同。
火耗是一项摊派到老百姓头上的非制度性赋税，在明、清初建时，国家曾经明令禁止地方征收火耗，以减轻老百姓的负担。康熙皇帝还专门选派清廉大臣到各地禁革重耗，结果是火耗的火没有被扑灭，反而越扑越火。
没有办法，皇帝最后也只有默许。如此一来，火耗就成了地方官员的一项重要收入来源。既然朝廷如此抠门，官员们只有自己想办法丰衣足食。官员们所想的办法无非是刮地三尺，于是害苦了老百姓。一些州县甚至出现“税轻耗重，数税于正额者”，“用一派十，用十派千”的不正常现象。
康熙时期，政府规定以康熙五十年（1711年）的人丁数作为征收丁税的固定丁数，以后滋生人丁，永不加赋。当时每年收征的地丁银约2500至2900万两之间，如果我们以二成约数估算，对应的耗羡应该不会少于五、六百万两。这样一笔巨额款项完全放手让州县自行征收，并且无章可以约束。
这种做法带来的危害是显而易见的，官场腐败之风日盛，国家的赋税制度受到来自官、吏、民三方博弈力量的冲击。
正因如此，雍正在即位之初，就着手解决的头等大事就是解决火耗问题，雍正创造性地实施了“火耗归公”这一制度。
从这个词的字面上来理解，雍正试图用制度来规范“火耗”所引发的地方权力集团瓜分利益的现实问题。具体做法就是将全省各州县的耗羡集中起来，由督抚统一支配。其中一部分用于官员本俸不足的津贴，主要是为了培养官员廉洁从政，故名“养廉银”。其余部分用作各级地方政府日常开支和弥补地方财政亏空。
雍正的“火耗归公”改革在短时期还是取得了一定的成效，底层民众所承担的税负明显减轻，吏治大为改观，国家财政状况也得到了很大的改善。火耗归公之所以能迅速取得成效，与雍正本人雷厉风行的彪悍作风有着很大关系。
乾隆皇帝即位后坚定地推行他老子雍正的政策，将地方火耗收入全盘置于中央的严密监督之下。可是随着时间的推移，火耗不仅没有如雍正、乾隆父子所预想的那样缓解民间压力，反而走向愈演愈烈的反方向。
也就是说，中央权力的全面界入不仅没有巩固火耗归公的成果，反而使火耗之弊愈发难以控制，出现了“耗外之羡，多取累民”的新情况。最后，连皇帝也只能无奈地接受无序与混乱的现实。这一事件暴露出的是，清朝的权力机制存在着“头轻脚重”的问题。以皇帝为首的中央权力过度集权，使得地方财政体系滑向崩盘的边缘，结果造成地方行政权力逐渐失控。
要想了解“火耗归公”是如何从幕后走向台前，并最终走向崩盘的。我们就有必要搞清楚，雍正皇帝玩这场政治游戏的真正动机是什么？
清朝实行的低俸禄制度，随着官员品级的递减而递减。等到了权力结构的最底部，七品县令的年俸只有四十五两，衙门们聘用的吏役钱粮所拿的就更加微薄，一年只有六到八两。一年忙到头就领到这么一点薪俸，既要养家活口，聘请必不可少的幕府师爷，还要应时打点孝敬各级上司的礼金，日常送往迎来、交际应酬的费用，就算是理财专家也难以维持正常的家庭生活和逐项开支。
在这种情况下，官员们就会动用自己的权力资源，去兑换权力资本。胆子大一点的官员，刮地皮都要刮出油水；胆子小一点的，只有在权力范围内，想办法捞取数量不等的灰色收入。
康熙执政时期，中央朝廷允许州县官取一分为限的火耗，意在养廉。
那些地方官员则将耗羡的私征、私派、私用视为约定俗成、合理合法的地方权利。其实各地耗羡征收的实际数量根本没有办法限制，火耗率从江西、浙江占正额钱粮的百分之五至十，一直到山东、河南占正额钱粮的百分之八十。
地方耗羡的滥征、滥派，作为远在京城的皇帝是心知肚明的。
雍正元年（1723年）元旦，刚刚接手帝国大权的雍正就在自己的新年讲话中，向地方官员发出通告：“今钱粮火耗，日渐加增，重者每两加至四五钱，民脂民膏，朘削何堪。”
没过多长时间，湖广总督杨宗仁率先做出反应。他向上奏请，希望朝廷能够将原属地方官私派、私用的耗羡提出二成，以充地方“一切公事之用”。随后山西巡抚诺岷也奏请，将每年收取五十五万两左右的火耗银全部归公，拿出其中的二十万两，用于填补亏空及地方其他公用，然后再拿出余下的二十三万五千余两，作为官员的养廉银。
这个提法受到了雍正皇帝的嘉许，并得以首先实行。其后，山东、河南，山西等地方行政长官也先后奏请并在其属地实行提取耗羡之举。
有官员同意这么做，也有官员反对这么做。反对的官员则认为耗羡乃州县之私，如果耗羡归公成为国家正税，一有加赋之嫌，二有纵贪之害。官员意见不统一，由此引发了激烈的廷议。
针对火耗归公这一提法，地方官员基本上是投赞成票，京官往往投的是反对票。当时的吏部右侍郎沈近思，左都御史、吏部尚书朱轼都不同意耗羡归公。沈近思还在这个问题与雍正皇帝有过正面交流。他认为：耗羡归公使得税负征收的正项之外更添正项，并不是好办法，他日必至耗羡之外更添耗羡。
雍正皇帝反问道：你作县令时，收不收火耗？
沈近思的回答是：收，那是为养活妻儿。
雍正道：“你岂非为一己之私？”
沈近思答：妻儿不能不养，否则即绝人伦。
沈近思的回答说出了大部分官员的心声，听到这里，雍正才明白，其实像沈近思这样的京官，他们并不是反对征耗羡，而是不同意耗羡归公。他们所顾虑的是，这种做法会助长地方火耗的盛行。
用反对者的眼睛看待这件事，火耗征收犹如渔人捕鱼，在“火耗归公”政策出台前，由于没有制度性的约束，扮演着渔人角色的官员，他们也许只是拿吊钩或者鱼网在池中捕鱼。等到朝廷出台“火耗归公”，官员们在国家法度的掩护下，会变得更加忌惮，捕鱼的工具由鱼钩和鱼网直接换做抽水机，直接往地方财税源头插进去一根管子，抽完水连底都给捞干净。
雍正见廷议不能达成一致，于是在雍正二年（1724年）七月颁发上谕，宣布实行耗羡归公的改革新政。雍正的意思就是说，既然你们官员不能达成一致，那就只有听我这个一把手的。
雍正在上谕的开头就直接点明了“廷议”的实质：“前朕曾降谕旨，令尔等平心静气秉公会议，今观尔等所议，亦属平心静气，但所见浅小，与朕意未合。”
其中一句“与朕意未合”基本上就表明了自己的态度：既然朕给你们发扬民主的机会，可你们不明白朕的心意。既然“与朕意未合”，那么廷议就等于是在走形式，议了也白议。
雍正皇帝的意思非常明确，那就是剔除积弊，在全国实行耗羡归公政策。
帝国朝堂里那些谨小慎微的官员见圣意已决，只好提出了一个折中的办法，是不是可以考虑先在山西试行，看效果如何再做推广。在这件事上，雍正是铁了心的要推行改革，他还是没有同意。雍正坚持要在全国实行耗羡归公。在皇帝的坚持之下，耗羡归公很快得以在全国范围内推行。