（2004年1月）
近年来，在世界经济发展低迷的大环境下，中国经济持续高速增长，被誉为“一枝独秀”。但在这样一个高增长的背后，也逐渐暴露出一些亟待解决而又难以解决的问题。较为突出并带有普遍性的问题主要有三个：一是农民增收问题；二是内需不足、消费不畅问题；三是就业与再就业问题。中央和全国各地调查研究、召开会议、下发文件，提出了许多政策措施，其中也不乏专家、学者们的献计献策，可效果并不看好。但大家都有一个共同的认识：这些问题的最终根源还是个“三农”问题，而要解决好这些问题，城镇化是最重要的途径，也是解决问题的关键。
一、城镇化与经济发展的关系
城镇化是随着工业化乃至整个经济社会发展，乡村分散人口和非农业经济活动不断进行空间上的聚集，逐渐地向城市转化的过程，以及城市内部结构逐渐高级化的过程。国际上通用的提法是城市化。在我国，城市系统包括市和镇两个部分，为了更形象地反映我国的城市化，党的******报告中明确提出了城镇化的概念。城市化、城镇化在本质上是一致的。
（一）城镇化与工业化的关系
城市自古就有，然而一般说的城市化，则指的是自产业革命以来，伴随着工业化的发展，人类经济活动在特定区位大量聚集发展的过程。现象上，城市化是工业化发展的产物；实质上，城市化和工业化是同一经济过程的不同表现形式。发达国家城市化的实践表明：各国城市化的推进与工业化的浪潮相伴相生，两者之间具有很强的相关性。据有关资料显示，城镇化与工业化之间经历的是先紧密后松弛的过程。这就是城市化的发展一般要经历两个阶段：在工业化的初期，人口和各种生产要素不断向大城市集中的过程，称为集中城市化，这个时期工业化对城市化的推动作用十分突出，二者之间的相关系数在0．9以上；在工业化后期，随着大城市人口的不断膨胀，地价飞涨、交通拥挤、环境恶化等问题日渐突出，人民生产生活的成本不断提高，生产要素由大城市向城郊或中小城市转移的过程，称为分散型城市化，这个时期工业化对城镇化的推动作用相对减弱，但相关系数仍在0．7以上。因而，城镇化的发展离不开工业化，工业化在过去、现在和往后都是城镇化的“发动机”。
（二）城镇化发展的一般规律
城镇化的进程，随着国民经济的发展表现出一定的规律性。首先，是城镇化进程中的阶段性规律：即城镇化初期发展进度较为缓慢，随着国民经济的发展，当城镇化水平达到一定程度时（20％一25％）开始加速发展，当城镇化达到新一轮水平时（65％一85％）则趋于稳定。其次，是城镇化发展的一般规律：工业化程度越高的国家和地区，城镇化发展水平越高；经济发达国家和地区的城镇化水平普遍高于不发达国家和地区的水平。到2000年底，世界平均的城镇化水平为47％，发达国家的城镇化水平在70％一80％之间，而我国的城镇化水平只有36．09％。世界上与我国经济水平相当的国家，城镇化水平在60％左右。我国的城镇化发展相对滞后，正处于快速发展阶段。
（三）推进城镇化的现实意义
1．城镇化有利于加快农村富余劳动力的转移，增加农民收入，缩小城乡差距。一方面，二、三产业的兴起，大量农民向城镇转移，拓宽了农民收入的渠道。在城镇，从事二、三产业的绩效明显高于农村第一产业，据有关资料显示，大中城市一个打工农民的收入是乡村农民收入的4～5倍，小城镇一个打工农民的收入是乡村农民收入的2倍左右。另一方面，农村农民的减少，加速了土地相对集中，提高了农民占有土地资源的水平，可以形成规模优势，降低生产成本和交易成本，提高经济效益。
2．城镇化能够拉动全社会固定资产投资的持续增长。城镇化的快速发展，必然引起投资扩张。据统计，大中城市每增加一个就业人口，仅生产性投资就达到1．5万元，农村小城镇增加一个就业人口，投资也要达到4000元。大量劳动力不断向城镇转移并就业，能够拉动全社会投资的持续增长。
3．城镇化能够通过对各类发展要素的集中与扩散，有效地推动整个城乡经济社会加快发展。在城镇化扩张阶段，明显地发挥着“增长极”的效应，使区域内资源得到最有效的利用；随着城镇的进一步发展，又发挥出其扩散的效应，使城市信息、技术和城市文明扩散到广大的农村，推动整个农村经济社会的全面发展。
4．城镇化有利于扩大内需。西部地区80％的人口生活在农村，加快小城镇建设可以激活农村市场，为经济的发展提供广阔的市场和持久的活力。
5．城镇化有利于促进社会可持续发展。城市生活对人的生育行为具有一种综合性的约束力量，无形中可以使人计划生育、少生优生。把大量人口转移到城镇，可以最为有效地控制人口增长。另外，城镇化有利于提高人的文化教育、科技信息、体育锻炼和卫生保健水平，促进真正意义上的人的全面发展。有利于保护自然资源和生态环境，使社会得到全面进步。这些也都是显而易见的。
白银市地处甘肃中部、黄河上游，辖会宁、靖远、景泰三县和白银、平川两区，总面积2．12万平方公里，总人口174万多人，属甘肃省14个市州地之一。2000年，白银市人均GDP为540美元，城镇化率26．7％，与同期西部地区人均GDP水平（525美元）、城镇化率（27．7％）基本相当。深入研究探讨西部地区城镇化问题是一篇大文章，本文拟把白银作为西部地区的一个缩影，通过解剖麻雀式的实证分析，就西部地区的城镇化发展做一些思考。
二、白银市城镇化发展的现状和问题
近年来，白银市的城镇化建设取得了可喜的成绩，特别是实施西部大开发战略以来，我们抢抓机遇，统一认识，以把白银建成西陇海兰新经济带上一个新型大城市为目标，以“兰白经济核心区”的确立为契机，按照“量力而行，尽力而为，先急后缓，确保重点”的原则，结合白银西区开发、高技术产业园建设、旧城改造以及小城镇开发等，在城市的道路交通、给水排水、网络电信、灯光照明、绿地花坛、休闲娱乐等基础设施建设方面，做了大量卓有成效的工作。全市上下涌现出前所未有的发展势头，人气旺，气象新。但白银同西部大多数城市一样，是一个典型的矿产资源型城市。全市城镇化率低于全国同期水平10个百分点，城镇化发展中存在着不容忽视的问题。
（一）起步晚，起点低，发展慢
先说起步晚。建国以来，白银市的城镇化发展大致经历了三个阶段。从1956年白银成立建市到1965年为起步阶段，城镇化率年均增长0．77个百分点。这期间，尽管国家于1958年出台了《户口登记办法》，限制了人们进城的自由，全国的城镇化进程已趋于停止，但白银正值国家重点投资建设时期，从外省迁入和从农村招进了大量产业工人，城镇化发展速度较快。1966年至1984年为停滞阶段，城镇化率年均增长0．27个百分点。共性的原因是国家对进城农民的限制、市民返乡和城镇知识青年的下乡锻炼。特殊性在于：一是白银于1963年撤销地级市建制；二是以家庭联产承包为主的农村改革，在白银全面推开已到了1982年底，改革开始的两年，农民基本上是在农村土地上寻求效益，进城打工还未形成气候。1985年白银恢复建市到2000年为稳定增长阶段，城镇化率年均增长0．66个百分点。白银的恢复建市和国家推动小城镇快速发展战略，是白银城镇化建设的两大历史机遇，期间城镇人口的增长主要是大量农民进城务工、城乡“两办户”农转非、大专院校毕业生和城镇个体私营经济从业人员的聚集。白银城镇化的每一个阶段同全国相比都要晚10年左右，特别是小城镇建设，全国从1984年开始逐步实施，而白银的小城镇建设全面推开已经到了2000年，全市除3个城关镇外，15个农村建制镇中，有14个是2000年以后才批准成立的，农村小城镇的建设比全国推迟了三个五年计划的时间。再说起点低。落后的经济基础决定了城镇化的低起点。全国1949年城镇化起步时，城镇化率是15．4％，比白银1949年的4％高11．4个百分点，比建市初的1956年的9．7％还要高5．7个百分点。建国初，白银全境仅有三座小县城，广大农村人口散居在干旱少雨的黄土深山区和腾格里沙漠南沿的戈壁滩上，很少有一点工业和城市的气息。白银乃至整个西部地区城市化起点低的历史至少应该追溯到这个时代，甚至更远。还有发展慢。主要指上世纪末的最后十年，即全国城镇化发展整体进入稳定增长的时期。这期间，全国的城镇化率由1990年的26％上升到2000年的36．2％，年均增加1个百分点，而白银的城镇化率才由22．6％上升到26．7％，年均仅增加0．4个百分点，发展之慢显而易见。其中，最直接的原因是经济原因。少数几个“因企设市”、支撑经济全局的大企业面临矿山原料枯竭、生产逐渐萎缩的困境，严重制约了城镇化的正常推进速度。这在全国看来带有特殊性，但对资源型城市说来却带有普遍性。
（二）城镇数量少，规模小，经济实力弱
据统计，全国2000年有城市668座，小城镇19000多个，每万平方公里上拥有0．7座城市和21个小城镇；白银市国土面积为2．12万平方公里，只有1座城市和18个小城镇，分别为全国平均水平的67％和40％。全国244个地级城市中，2000年市区GDP超过100亿的就有93座，而白银市的市区GDP只有51．22亿元。2001年底，白银市每个农村小城镇镇均人口和镇区人口分别为23500人和3882人，比全国镇均水平的32000人和5673人分别少了8500人和1881人。白银市农村小城镇镇均经济总收入1．40亿元，为全国4．39亿元的31．9％；镇均财政收入278万元，为全国1011．7万元的27．5％；镇均居民储蓄存款余额1001．5万元，为全国7015．5万元的14．28％；镇均拥有乡镇企业224个，为全国455个的49％；镇均乡镇企业从业人员2445人，为全国3863人的63％。可以看出，整个白银地区城镇数量少、规模小、经济实力弱，是全国城镇化水平最低的地区之一。
（三）基础设施滞后，公共设施短缺，城镇功能发育不良
近年来，随着城镇化进程的加快，白银市在基础设施建设方面做了大量工作，取得了一定的成绩。但总的来看，基础仍然很差。区域内虽有国道109、309、312和几条省道过境，但通往三县的主干线还达不到省二级公路标准，与小城镇相连接的县乡公路大部分达不到等级标准，乡村公路以土路和沙路为主。极少量铺油或硬化了的乡村公路，档次太低。镇区内路面多数没有硬化、绿化，更谈不上亮化。有自来水的镇只有6个，占小城镇总数的33％。公共设施除部分学校与全国平均水平不是差得太远而外，幼儿园、托儿所、医院、福利院、敬老院等均处于数量太少、质量太差的境地。图书馆、电影院、体育场、污水处理厂、垃圾处理场等公用设施基本上属于空白。小城镇的脏、乱、差现象突出，污染严重，管理混乱，一定程度上已严重影响了小城镇自身的发展和投资环境。市场体系不健全，功能不完善。小城镇集贸市场镇均不到一个，场所简单甚至有市无场，多数以路为市，占道经营，只有个别镇才有专业市场。而劳务市场、专业技术市场和资本市场在小城镇尚属空白。各类市场数量严重不足，质量档次很低，严重影响了城镇功能的全面发展和应有作用的发挥，表现为聚集功能弱、吸纳功能弱、辐射功能弱和整体效益低。
（四）经济结构单一，产业支撑力不强，城镇布局不尽合理
首先，中心城市经济结构性矛盾突出：以国有大中型企业为骨干的公有制经济占GDP的66．5％，个体私营及非公有制经济发展滞后；工业产品以资源型初级产品为主，高附加值的深加工产品发展很少；高就业低成本的轻工业比重过低，而高成本、低就业的重工业占到90％以上；特别是为城镇化扩张所需要的三产服务业发展很不充分，仅占GDP的30％多一点。这些结构性矛盾的存在，与历史原因和改革不到位的原因关系密切，其中三产发展缓慢，更有居民收入和消费水平低的现实原因和直接原因。低收入的城市人口，除了维持劳动力的简单再生产，以及勉强送子女上学读书而外，根本无力购车买房、旅游观光、高档消费，甚至连家庭保姆也雇不起。各类服务业消费人群形成不了，消费市场形成不了，三产服务业当然就发展不了。
其次，小城镇经济仍然以农业为主：第一产业增加值占到GDP的50．4％，第一产业从业人员占63％。突出表现在：一是乡镇企业发展滞后，数量少、规模小、聚集不明显，缺乏龙头企业的带动。现有的乡镇企业并没有在优势农产品加工方面有所作为，而是停留在挖矿、烧砖等高耗能、高污染领域，丰富的农产品资源优势没有得到充分发挥。二是缺乏支柱产业，小城镇的发展没有支撑点。平均每个镇的支柱产业不足2个，都是以种植、养殖业为主，或种菜或养羊。三是城镇无特色，模式单一。白银小城镇的布局，较多地表现为主观设计，而非自然选择，是地名的城镇化而非人口的城镇化，“有市无人，有人无市”的现象普遍。有市无人，即在原有的小集市基础上建镇，虽有一些简易的铺面，而常住人口稀少，小城镇充其量是个就地交易农产品的场所。有人无市，是把水川灌溉区人口密度较大的乡改为镇，镇区规划区内扩进了两三个村，镇区人口近万人，而城镇的基本建设如街道硬化、供水、供电、绿化、综合市场等城镇该有的设施几乎都没有。这样的小城镇自身都难以维系，遑论辐射带动区域经济的发展。
三、西部地区城镇化发展缓慢的原因