书城法律台湾行政法论
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第8章 行政组织的基本构成部分

一、行政主体

行政组织法的第一块基石是“行政主体”的概念。它与其他行政组织构成部分的不同处在于:它具有权利能力。与其他同样具有权利能力的“权利主体”的不同处在于:它被划归到行政组织之内,因此必须适用相关的行政组织、行政程序的规定。

所谓权利能力,依一般的定义是指:可以享受权利,负担义务的能力。依台湾地区法律制度,享有此种权利能力的主体包含自然人及法人。自然人不是这里关心的重点,因为通常只有作为行政组织的相对人时,自然人才会为自己的利害关系,成为行政上权利义务的享有者,作为行政组织的一部分则相反。

由法秩序所创设的人格(法人),依其是根据公法规范还是私法规范,又可区分为公法人与私法人。进一步说,就是依据特别的法律或其他公法的创设行为(如自治法规、行政处分)或公法契约所创设的法人是公法人。基于私法自治,依一般私法所定的要件,所创设的法人是私法人,例如依据民法规定的要件,而设立的民法上的财团法人、社团法人,依公司法规定的要件,所成立的各种类型的公司。依前述说明,无论是公法人或私法人,只须其可归属于行政组织之内,因此可以担当行政法上的权利义务,都可以成为行政主体。

在台湾行政组织法上,除了台湾当局、各级行政机关、农田水利会及“国立中正文化中心”外,是否还有其他公法人存在,例如律师、会计师公会等职业团体,“中华经济研究院”、“国家卫生研究院”等财团法人,其是否分别为公法人的社团法人、公法上的财团法人,即应依据前述准据法的标准(创设行为所依据的法规范)来决定。其是否经法律明定为公法人,对其会员是否有惩戒权,应该不是考虑的重点。前述各该组织的成立,大都并非基于私法自治的精神(律师、会计师非加入公会不得执业),所依据的法规范也不是一般的私法规范,似应肯定其公法人资格。

再进一步来观察前述权利能力的定义,可以享受权利,负担义务的能力,经常造成理解上的困扰。作为行政主体构成部分的“行政机关”,对外不是也以自己的名义行文,而至成为被告机关(参见台湾《行政诉讼法》第22条、第27条)吗?为什么它就不是行政主体?在此应强调,在这种情况下,行政机关至多只是行政主体的权利义务的媒介者而已,行政机关对外所承担的权利义务,最后仍要还诸行政主体。因此,把行政主体理解为:行政上权利、义务的终局担当者,或许更容易掌握它与行政机关的差异。

二、行政主体内部的组成部分

(一)机关

作为法人的行政状态,毕竟只是一种组织体,其本身并不能如自然人一样地在思考后作出决定、采取行动,必须有“机关”作为它意思及行动的工具(机关一词,原本就有工具的意义)。此外,行政主体大都承担相当庞杂的任务,为了能适当达成任务,必须对这些任务作适当的划分,将这些任务交付不同的机关来执行。

综合这两点说明,行政组织法上的机关意指:由组织法规创设出来的,行政主体的内部组成部分,就一定的权限,代表行政主体实施行为。这个意义下的机关有两点特征:就功能上来说,它拥有一定的权限(虽然这个期限来自行政主体);从制度面上看来,因为它依据组织法规而拥有组织上独立的地位,而与不具有这种独立地位的单纯的内部单位不同。至于所谓的“机关担当人”则是:具体执行该机关所拥有权限的自然人。例如,“台北市长”是台北市政府对外的行动“机关”,现任台北市长马英九先生则是这一机关的“机关担当人”。

(二)行政机关

行政机关是一种特殊的机关。依据台湾“行政院”研究发展考核委员会所主导起草的“行政机关组织通则”草案第3条,“本通则所称行政机关,是指‘行政院’及其统辖下,就法定事务有决定并表示‘国家’行政意思于外部,而依法成立之组织体”。而依台湾《行政程序法》第2条第2项的规定,“本法所称行政机关,系指代表‘国家’、地方自治团体或其他行政主体表示意思,从事公共行政事务,具有单独法定地位之组织”。两项第定义大抵相类,只是前者则较明确指出行政机关的对外权限。

前述台湾“行政机关组织通则”草案、《行政程序法》的界定,与台湾行政法学界的看法大抵相符,依此,行政机关具有三点特征:首先,其与行政组织法上的机关相同,拥有法定的权限,因此具有组织法上的独立性;其次,其具有为外部行为的权限。并非所有机关都有此权限,台湾许宗力教授就曾以各部诉愿审议委员会为例指出,其依法虽有权审查、决定诉愿,但对外则须以各该部名义进行,因此,诉愿审议委员会只是单纯的机关,而不是行政机关;最后,行政机关可以行使公权力。前提是我们把法规范中的“代表行政主体表示意思”,理解为行使公权力,尤其是可以作成行政处分。台湾学者有基于这种公权力性质,以及用语明确的考量,建议以“行政官署”来命名,只是这似乎与现行法制致力于消除“行政官署”这一用语的倾向不符,因此,在这里仍使用“行政机关”的用语。

应与行政机关明确区分的是:前文已经约略提及的“内部单位”,后者是机关内部分工的单位。为了清理目前设置与名称混乱的情况,“行政机关组织通则”草案特别以专章来规范“内部单位”。依该草案的规定,“行政机关的内部单位分目的单位及辅助单位(第1项)。称目的单位者,系指执行本机关目的之业务单位(第2项)。称辅助单位者,系指担任人事、主计、法制、研考、秘书、公众关系、事务等工作,以协助首长及目的单位之单位(第3项)”(参见第32条)。依草案第36条、第37条的规定,无论是“中央”或地方的行政机关,其内部目的单位的称谓,依上下层级分别用处(室)、科(股)。

(三)职称

行政组织法制中最小的构成部分是“职称”。职称是指单一自然人所据有的职位,它应该指出,在行政范围内,某一自然人应该担当的,制度化的具体任务范围。据有该职称的自然人就称为“职称担当人”。依前述“行政机关组织通则”草案第64条的规定,“行政机关人员之职称应能代表其工作性质、职责程度、与其在机关中的地位”。

三、行政主体的管辖权

台湾当局“宪法”规定的行政主体已有三类(“国家”、直辖市、各县市),各行政主体之内还有多数机关,整体行政任务必须在其中作分配。“管辖权”应该解决的是:特定行政事务应由哪一个行政主体,甚至由哪一个机关掌理的问题。

(一)管辖权、权限与权能的区分

在详细说明管辖权的规定如何在行政主体,甚至行政机关之间划分其行政任务的范围之前,应该先澄清一些用语上的疑义。依前述说明,管辖权是指行政主体或行政机关掌理特定行政事务的权力与义务。至于权限一词,有认为与管辖权并无不同的;有认为权限是指管辖权所及的事务、事项而言,实际上是管辖权的标的。我们认为后者更恰当。因为所指既然有差异,分别不同的用语表达,有助于用语的精确。再者,台湾《行政程序法》也采取这种分别,其第11条第1项规定,“行政机关之管辖权,依其组织法规或其他行政法规定之”;第15条第1项规定,“行政机关得依法规将其权限之一部分,委任所属下级机关执行之”。

管辖权与权能的区分则较为明显,在实务上也更加重要。行政机关就某行政事务有管辖权,并不意味其同时取得,采取一切为达成行政任务所必要的权力手段(权能)。采取侵害人民权利的手段时,依法律保留原则的要求,仍须有法律的授权。例如警察机关固然有维持治安、防止公共危险的任务(管辖权),但是为了防止公共危险,如须采取强制手段时,就采取强制手段这一权能,仍须另有法律的授权。如将采取的手段不属于法律保留的范围,只须其未抵触法律优越原则,那么行政机关不待授权就可以径行采用。

(二)规定管辖权的方式

管辖权的规定,应该在行政主体,甚至行政机关之间划分其行政任务的范围;然而划分的方法怎样,依台湾学者的看法,合理的划分步骤大致如下:

1.事务管辖权

这是以事务的类型来确定行政主体、机关的管辖权限;或者说,事务管辖权的规定应该解决下述问题:某种行政任务,应由哪个行政主体、哪个机关掌理。这个问题通常还需要分三个阶段来处理:

(1)该项行政任务应由哪一层级的行政主体掌理;用来确定不同行政主体彼此间管辖事务的范围、界限的规定,是关于团体管辖权的规定。划分团体管辖权的困扰主要出现在,中央与各级地方政府之间的事务应该如何划分的问题上。

(2)确定某项行政任务应由某一行政主体掌理后,必须进一步确定,该行政任务应该由行政主体的意思决定,或者执行机关掌理,换句话说,究竟属于立法还是行政的功能;用来确定同一行政主体中,不同功能机关间管辖事务范围、界限的规定,就属于功能管辖权的规定。例如一般抽象地规定课税的基准、要件,就属于立法机关,而非财政机关的权限。

(3)确定某项事务应由某一行政主体的行政部门掌理后,如果必须进一步规定,应由该行政主体行政部门中的那个机关负责;就此所作的规定是机关管辖权的规定或称部门管辖权。讨论事务管辖权时,一般都只是就此而言。

2.土地管辖权

就同一事务,假使行政主体设有多数同层级的机关,就必须借助土地管辖权的规定指出,哪个机关在哪个地域范围内应该掌理该行政事务;换句话说,地域管辖是以地域为准据,在多数有相同事务管辖权的同级机关之间,划分其行政任务的范围。

3.层级管辖权

层级管辖权的规定任务在于:在拥有多层级的上下级机关之间,确定应由哪个层级的机关负责掌理特定行政任务。在采取层级制的行政组织体系中,上级机关固然可以随时行使其指挥监督权来影响下级机关的决定,但除了例外的情况,上级机关并不当然有攫取下级机关权限,自为决定的介入权。

最后应该一提的是“职称担当人管辖权”的问题。职称担当人管辖权指的是:在有管辖权的内部,究竟应由哪个职称担当人掌理该事务。这通常只以机关内部的职位分配表,或内部的职务指令来作决定;因为职务分配表、职务指令通常只是具有内部的拘束力,一般认为,纵使有违反职务分配表、内部职务指令这类决定的情形,并不构成管辖权规定的违反。

另外,关于管辖权规定拘束力及其例外,违反管辖权规定的法律效果及权限争议的解决,在第四章行政程序中将详加论述,此处不再赘言。

四、行政主体及行政机关之间的协力

各行政主体及行政机关之间,通常有下述三种协力方式:

(一)保留同意权

行政主体、行政机关采取行政措施时,有时必须得到其他行政主体、行政机关的同意才生效力。例如依“营利事业设置职工退休基金保管运用及分配方法”第6条第3项的规定,公营事业退休基金的运用,除需得其目的事业主管机关核准外,尚需得“财政部”同意后,依其规定予以运用。

(二)保留表达意见的机会

行政主体、行政机关采取行政措施时,不需得其他行政主体、行政机关的同意才生效力,但是应予后者表达意见的机会,即使违反这种要求,原则上该措施并不因之而无效。

然而在实务上,两者的区分并不是都这么容易;最让人困扰的是所谓的“核转”、“核备”。其意义如何,实难索解。只有在具体案件中,谨慎地综合所有相关规定来作决定。

(三)职务协助的问题

由行政主体、行政机关的眼光来看,或者比较具有积极意义的协力方式是:职务协助或行政协助。所谓职务协助是指被请求机关,基于其他机关(请求协助机关)的请求,为支援请求协助机关执行其行政任务,所提供的辅助性的行为。常见的事例是:主管机关执行职务遭遇反抗(例如建管机关执行拆除违建的任务,而遭遇违建户的抵抗时),请求警察机关以警力支援。就此,台湾《行政程序法》第19条作了详细规定,其在第四章行政程序中有较为详细的论述。