一、诉愿的概念
在现代法治行政的原则下，行政相对人如果因行政机关的违法不当行为导致权益受到损害的，国家应赋予其提出申诉、谋求补救的权利。一般而言，立法应授予行政机关以行政司法权，使其先行就有关争议加以处理，这种制度即为诉愿。其性质乃属于行政裁决权的作用，构成行政诉讼的先行程序。
诉愿作为行政救济制度的一种，在台湾学术界一般将其作狭义与广义两方面的解释。
广义上的诉愿，泛指行政相对人对政府的申诉行为，也称为任意的诉愿。当事人所作的申诉陈情或者声明异议等也属于广义诉愿的范畴。
狭义上的诉愿，也称正式诉愿，指诉愿人因行政机关的违法不当措施，遭受权益损害时，依据《诉愿法》向原处分机关或其上级机关请求审查该处分，并决定予以救济的方法。
相对于广义的诉愿的自由申诉而言，诉愿法对诉愿人的权利和义务以及管辖机关的职责均有明确的规范。
二、诉愿的提起
（一）提起诉愿的条件
台湾《诉愿法》第一条规定：“人民对于中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提起诉愿。但法律另有规定者，从其规定。各级地方自治团体或其他公法人对上级监督机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，亦同。”根据此规定，诉愿的提起，需要具备以下条件。
1．应具有合法的诉愿主体
首先，诉愿法规定诉愿主体为“人民”，其为广义概念。包括“本国人”及外国人，除自然人外，法人或非法人团体均可依法提起诉愿。
其次，公法人也可提起诉愿。台湾的地方自治团体、直辖市、县、省辖市、乡、镇或县辖市均属于公法人，此外农田水利会也属于公法人。公法人基于法人地位享有公法或私法上的权益，若上级监督机关的行政处分行为侵害其合法权益的，自可以提出诉愿。
第三，非行政处分相对人的第三人，若其权益因行政机关对相对人的行政行为而受到损害的，也提起诉愿。
第四，行政机关作为行使公权力的主体，原则上不得对其上级机关的行为不服而提起诉愿。但台湾近些年行政机关提起争讼的例外情形也常存在。
2．行政处分行为违法、不当或行政机关违反作为义务
除了对行政机关的违法处分行为可提起诉愿外，诉愿人也可就其不当处分行为提起诉愿。所谓不当即指虽然并不违法，但在客观上不符合行为的目的性。这也是诉愿与行政诉讼提起的最大区别。其中行政诉讼仅能就行政机关的违法行为提出。
诉愿人除了可对行政机关的积极行政处分行为提起诉愿外，对行政机关的消极不作为行为也可以提起。诉愿法规定，行政机关对当事人依法申请的案件，在法定期间内（若法令无规定的，自受理申请起两个月）应作为而不作为的，当事人认为行政机关的不作为行为侵害其合法权益的，也可提起诉愿。
3．行政行为损害“人民”的权益
行政机关的处分行为，确已或足以对当事人权益造成损害的，直接受损者可提起诉愿。
4．权益损害的发生与行政行为有因果关系
若行政行为违法或不当并不足以造成权益损害的，不得提起诉愿。
5．应在法定期间依法定程序提起
诉愿法规定，行政处分相对人应自处分达到或公告期满之次日起三十日内提起诉愿。利害关系人提起诉愿的，该期间应自知悉时起算。但自行政处分达到或公告期满后超过三年的，不得提起。判断是否逾期，应以管辖机关收受诉愿书之日为准。若诉愿人误向管辖机关以外的机关提起诉愿的，该机关收受之日视为提起诉愿之日。
诉愿人在法定期间内向管辖机关作出不服原处分表示的，视为提起诉愿，但应于三十日内补送诉愿书。
6．法律规定其他救济途径的，应依照其他途径处理。如《公务员保障法》所设置的复审程序、《会计师法》所定的惩戒程序以及《教师法》所规定的申诉再申诉程序等。
（二）诉愿的管辖
《诉愿法》主要规定了一般管辖、比照管辖、共同处分管辖、委托、委任、委办事件的管辖以及承受管辖等几种形态。
1．诉愿的一般管辖规则，也称为基本管辖。原则上以原处分机关的上级机关为诉愿管辖机关，如原处分机关为政府最高机关的，则以原处分机关为管辖机关。
2．比照管辖。即对上述机关以外的行政处分提起诉愿的，比照该规定确定其管辖等级。
3．共同处分管辖。共同处分即两个以上行政机关共同作出行政处分，或者先后参与某一行政行为。两机关有共同的直接上级机关的，应由其上级机关管辖；两机关隶属不同或级别不同的，应向其共同的上级机关提起诉愿；两机关先后参与行政处分的，关于原处分机关的认定，应以实施行政处分时的名义为准。
4．委托事件的管辖。无隶属关系的机关办理受托事件而从事的行政处分行为，应当视为委托机关的行为。比照诉愿法第四条的规定，向原委托机关或其直接上级机关提起诉愿。
5．委任事件的管辖。诉愿法第八条规定：“有隶属关系之下级机关依法办理上级机关委任事件所为之行政处分，为受委任机关之行政行为，其诉愿之管辖，比照第四条之规定，向受委任机关或其直接上级机关提起诉愿。”
6．委办事件的管辖。诉愿法第九条规定：“直辖市政府、县（市）政府或其所属机关及乡（镇、市）公所依法办理上级政府或其所属机关委办事件所为之行政处分，为受委办机关之行政处分，其诉愿之管辖，比照第四条之规定，向受委办机关之直接上级机关提起诉愿。”
7．承受管辖。所谓承受管辖，是指原处分机关在处分行为完成后或在受理诉愿案件中被撤销或改组的，其行为由相关机关予以承受而产生的管辖。诉愿法第十一条规定，原行政处分机关裁撤或改组的，应将承受其业务的机关视为原处分机关，向承受其业务的机关或其直接上级机关提起诉愿。
数个行政机关就管辖权有争议或管辖权不明的，诉愿法规定应由其共同的直接上级机关予以确定。同时无管辖权的机关就诉愿作出决定的，其上级机关应依职权或依申请予以撤销，并令其移送于有管辖权的行政机关。
（三）共同诉愿
所谓共同诉愿指二人以上就同一原因和事实的行政处分，而向同一管辖机关所提起的诉愿。共同诉愿人可选定其中1至3人作为诉愿代表人，代表人须具有相应的代理权能及行为能力。未选定代表人的，受理机关可依职权指定。
（四）诉愿参加
诉愿法对诉愿参加规定了两种形态，一是利害相同的参加，二是必须参加。
所谓利害相同的参加，指与诉愿人利害关系相同的人，经受理诉愿机关允许，可以为诉愿人之利益而参加诉愿。而且受理机关认为有参加必要时，也可通知其参加诉愿。
为了保护第三人合法权益，诉愿法还规定了受理机关必须通知第三人参加诉愿的情形。若诉愿决定撤销或变更原处分，足以影响第三人合法权益的，受理诉愿机关应在作成诉愿决定之前，通知该第三人参加诉愿程序，表示意见。受理机关的通知，应记载诉愿意旨、通知参加的理由以及不参加的法律效果，通知应送达参加人，并告知诉愿人。受理机关在作出通知前，还应通知诉愿人或可参加诉愿的第三人以书面方式陈述意见。
关于诉愿参加的法律效果，《诉愿法》第三十一条规定：“诉愿决定对于参加人亦有效力。经受理诉愿机关通知其参加或允许其参加而未参加的，亦同。”
二、诉愿的审理及决定
（一）原处分机关的处理
诉愿人提起诉愿，应出具诉愿书，经由原行政处分机关向诉愿管辖机关提起。由原处分机关收受后应先行重新审查原处分行为是否合法及适当，若认为诉愿人的主张有理由的，可自行撤销或变更原处分，并呈报诉愿管辖机关。原处分机关认为诉愿不合法或无理由的，不能应诉愿人的请求撤销或变更原处分的，应立即附具答辩书，并将有关文件（如与作成原处分相关的卷宗）送于诉愿管辖机关，同时应将答辩书抄送诉愿人。
若诉愿人直接向诉愿管辖机关提起诉愿的，管辖机关在受理后，应将诉愿书副本交送原行政处分机关依照上述程序处理。
诉愿法规定，诉愿提起后，在诉愿决定书送达前，诉愿人可随时撤回。但撤回后，不得就同一事件重复提起诉愿。诉愿决定书已经决议定案的，受理诉愿机关收受撤回的日期早于诉愿人收到决定书的，仍可产生撤回的效力。如果诉愿书不符合法定形式的，受理机关应在二十日内通知诉愿人补正，原处分机关在审查过程中发现诉愿书不符合法定形式的，则应在其答辩书中指明。对于不符合法定形式的诉愿，原处分机关仍可撤销或变更其原处分行为。
（二）管辖机关的审理
1．诉愿审议委员会的审查
诉愿法规定，对申请人的诉愿请求，由管辖机关内组成的诉愿审议委员会负责审理。委员会的成员由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任，其中社会人士不得少于二分之一。
审议委员会对诉愿的审理主要包括程序程序上的审理与实体上的审理两个方面，同时采用先程序后实体的原则。
程序审查的事项主要包括：（1）对于诉愿书不符合法定形式但可补正的，应在一定期间内令诉愿人补正，逾期不补正的则驳回其申请；（2）对不应受理的，予以驳回。如逾期申请、未经先行程序的申请或对非行政处分的申请等；（3）若收受诉愿书机关没有管辖权的，应移送给有管辖权机关受理；（4）作为诉愿不服对象的行政处分行为已不存在的，则驳回诉愿申请。
实体审查主要是就行政处分是否违法或不当、诉愿人的权益是否因行政处分受到损害等予以具体审查。
2．诉愿审理的方式及证据
诉愿法就诉愿的审理规定了书面审理、言词陈述意见及言词辩论三种方式。
诉愿的审理以书面审理为主要方式。但必要时受理机关可通知诉愿人、参加人或利害关系人到达指定处所陈述意见。诉愿人或参加入若自行请求陈述意见的，如果有正当理由，受理机关也应允许。
受理诉愿机关应依诉愿人、参加人的申请，或者在必要时依职权通知诉愿人、参加人或其代表人、诉愿代理人、辅佐人及原行政处分机关派员于指定时间到指定处所进行言词辩论。诉愿法第六十六条规定：“言词辩论之程序如下：一、受理诉愿机关陈述事件要旨。二、诉愿人、参加人或诉愿代理人就事件为事实上及法律上之陈述。三、原行政处分机关就事实上及法律上之陈述。四、诉愿或原行政处分机关对他方之陈述或答辩，为再答辩。五、受理诉愿机关对诉愿人及原行政处分机关提出询问。前项辩论未完备者，得再为辩论。”
诉愿的审理应依法定证据确定案件事实作出决定，管辖机关应依职权自行或者嘱托其他机关调查证据。采用言词辩论的案件，其证据应在辩论时出具，书面审理及言词陈述意见的，也应使诉愿人、参加人了解证据结果，否则不得作为对其作出不利决定的依据。
3．诉愿决定
作为终结诉愿程序的裁决，诉愿决定在性质也属于一种行政处分，与一般行政处分不同之处在于，诉愿决定属于要式行为，须以法定程序和方式作出。诉愿决定的内容大致有如下几种：
（1）不受理或驳回。对于形式上不合法的诉愿，应不受理。如诉愿书不符合法定形式不能补正或经通知逾期不补正的、未在法定期间补送诉愿书的、行政处分行为不存在的等。诉愿在实体上无理由的，则应驳回。对此，诉愿法主要规定了两种情形，一是诉愿事件经实体审查其合法性及合目的性均属无理由，若原处分所凭理由虽然不当，但依其他理由认为正当的，仍应认定诉愿为无理由；二是以诉愿法第二条的规定对不作为提起的诉愿，在诉愿决定作成前，应作为的行政机关已为行政处分的，应认为诉愿无理由，予以驳回。
（2）撤销原处分。经审理认为原行政处分违法或不当的，审理机关应在诉愿人所声明的范围内，撤销原行政处分，但不受诉愿人主张的理由或证据的拘束。即诉愿理由虽然没有被采用，但若以其他理由认为原处分行为有撤销原因的，仍应认为诉愿有理由。撤销原处分不限于全部撤销，也可以作出部分撤销的决定。
（3）变更原处分。即受理机关除了可撤销原处分决定或发回原处分机关重新作出外，还可以直接作出变更原行政处分的决定，也称为自为决定。
（4）依职权撤销或变更。在受理机关为原处分机关的情况下，如果诉愿的提起因逾期而不受理的，受理机关应驳回诉愿，同时可以职权撤销或变更原处分行为。
（5）命限期内作出行政处分。针对行政机关的不作为行为提起的诉愿，受理机关认为有理由的，应指定相应的期限，令原处分机关作出相应的处分行为。
（6）情况决定。诉愿法第八十三条规定的情况决定主要指，受理机关发现原处分虽属于违法或不当行为，但若撤销或变更会对公益有重大损害的，经斟酌诉愿人所受损害、赔偿程度、防止方法及其他因素，认为原处分的撤销或变更更显违反公益的时，可宣示原处分违法或不当，但仍可驳回诉愿人的诉愿。当然受理机关可在决定书中，指明原处分机关应与诉愿人协议解决对诉愿人的赔偿。
四、诉愿的停止、承受及终结
（一）诉愿程序的停止
合法提起的诉愿，一经管辖机关受理应依法定程序进行审理，除了特殊法定原因外，不得任意停止。关于诉愿停止的法定原因，诉愿法第八十六条规定，诉愿决定以其他法律关系是否成立为准据的，而该法律关系在诉讼或行政救济程序的进行之中，在该法律关系确定前，受理诉愿机关可停止诉愿程序，并应立即通知诉愿人及参加人。
（二）诉愿的承受
所谓诉愿的承受，是指在诉愿程序中，诉愿人因死亡或合并而导致主体资格丧失的，其诉愿权利应由法定继承者承担。台湾的诉愿法采用日本的《行政不服审查法》的立法例，在其第八十七条中规定：“诉愿人死亡者，由其继承人或其他依法得继受原行政处分所涉权利或利益之人，承受其诉愿。法人因合并而消灭者，由因合并而另立或合并后存续之法人，承受其诉愿。”同时还规定，诉愿承受者，应在以上事实发生之日起三十日内，向受理诉愿机关检送因死亡继受权利或合并事实的证明文件，从而以诉愿继受人的身份继续原诉愿程序。
（三）诉愿程序的终结
诉愿程序通常由受理机关经过审理后作成决定书而宣告终结。另外因诉愿人死亡而无人承受其诉愿的，以及诉愿人撤回诉愿的，均可导致诉愿的终结。
此外，台湾诉愿法中还规定，诉愿可因和解而终结。即原处分机关与诉愿人通过订立和解契约的方式而终结诉愿程序。订立和解契约除了应符合契约的本旨及内容合法外，还应当符合以下要求。
首先，诉愿的提起合法，若诉愿本身不合法，则失去和解的基础；其次，和解契约的双方当事人为诉愿人与原处分机关；再次，和解的内容属于诉愿人及原处分机关的权利能力范畴。（四）原处分行为的停止执行
诉讼不停止执行，是行政诉讼法的基本原则之一，同样亦适用于诉愿。诉愿法规定，原处分的执行，除法律另有规定外，不因提起诉愿而停止。其他法律，如台湾银行法、税捐稽征法有以提供担保或缴纳部分款项为停止执行条件的规定，关于提起诉愿前的先行程序，如复查、异议、申诉等则以停止执行为原则。
此外，诉愿法第九十三条还规定了特殊情形下，原处分行为应停止。原处分行为的合法性明显有疑义的，或者原处分的执行将发生难以恢复的损害的，原处分的停止执行不会对重大公共利益产生影响，并且情况紧急，不能等待诉愿或诉讼的终结，此时受理诉愿机关或原处分机关可依职权或诉愿人的申请，就原行政处分的全部或一部分停止执行。
停止执行的原因消灭后，或者有其他情况变更的，受理机关或原处分机关可依职权或申请撤销停止执行的裁定。
五、对诉愿决定的救济
台湾诉愿法对诉愿决定的救济制度，主要规定了行政诉讼与再审两种。
诉愿受理机关应于决定后十五日内将诉愿决定书送达诉愿人、参加人及原行政处分机关。对于诉愿决定不服的，可于决定书送达之次日起二个月内向高等行政法院提起行政诉讼。
再审制度是2000年《诉愿法》中所增设的制度之一，其中第九十七条规定，有以下情形的，诉愿人、参加人或其他利害关系人得对于确定诉愿决定，在三十日内向原诉愿决定机关申请再审：（一）法律适用有明显错误的；（二）决定理由与主文有明显矛盾的；（三）决定机关的组织不合法的；（四）依法应回避的审议委员会委员参与决定的；（五）参与决定的委员关于该诉愿违背职务，构成刑事犯罪的；（六）诉愿代理人关于该诉愿有刑事上应处罚的行为，影响诉愿决定的；（七）作为决定基础的证据，属于伪造或变造的；（八）证人、鉴定人、翻译人员作为决定基础的证言、坚定属于虚假陈述的；（九）作为决定基础的民事、刑事或行政诉讼判决或行政处分已变更的；（十）发现未经斟酌之物证或者可使用该物证的。
但是诉愿人、参加人或其他利害关系人已依行政诉讼主张其事由或者知其事由而不主张的，则不得提起再审。
需要说明的是，诉愿的再审制度虽然是仿照诉讼法的再审制度制定的，但从其性质上而言，应属于行政上的再审制度，而非司法上的再审程序。对于经过再审所作出的诉愿决定，当事人不服的，可否提起行政诉讼，诉愿法并没有明确规定。台湾多数学者的观点是，诉愿再审是对已确定不得提起行政诉讼的诉愿决定所提供的非常救济途径，因此，不能因提起再审而使已确定的诉愿决定成为不确定状态，故不应再允许其提起行政诉讼。