北宋政治
北宋建国专制主义中央集权制度的确立 北宋建国和消灭诸割据势力五代后周显德六年(959),后周世宗柴荣病死,他的幼子柴宗训即位。次年正月,殿前都点检赵匡胤在陈桥驿(今河南封丘东南陈桥镇)发动兵变,率军返回开封,夺取皇位,建立了宋朝,改年号为建隆,定都于开封(见陈桥兵变)。
宋朝建立时,北边有劲敌辽朝和在辽朝控制下的北汉,南方有吴越、南唐、荆南、南汉、后蜀等割据政权。宋太祖赵匡胤在平定李筠、李重进叛乱后,依照先南后北的战略方针,首先集中兵力进攻经济富庶的南方诸国,准备在此后北向收复燕(今北京)云(今山西大同)等州。
乾德元年(963),宋太祖出兵荆南,占领江陵府(今湖北江陵),荆南主高继冲投降,宋军继续向湖南进发,击败抵御的守军,擒湖南主周保权,平定了湖南。
乾德二年至三年,宋军自剑门、夔峡两路进攻后蜀,连败后蜀军的反抗,迫使后蜀主孟昶归降。
开宝三年(970)至四年,宋发兵岭南,负隅兴王府(今广东广州)的南汉主刘张投降。
开宝七年至八年,宋发兵进攻南唐,战舰沿江而下,歼灭南唐军主力,包围江宁府(今江苏南京),南唐主李煜投降。
宋太宗赵炅即位后,使用政治压力,迫使吴越钱仿和割据漳泉二州的陈洪进相继纳土归附,两浙、福建亦纳入宋的版图。
宋太祖曾两次发兵进攻北汉,未获克捷。太平兴国四年(979)初,宋太宗亲率大军北征,他采用了围城打援的战法,派潘美等率军四面合围太原,并击败辽朝援兵,北汉主刘继元被迫投降。至此,安史之乱以来的两百多年的藩镇割据局面,基本结束。
专制主义中央集权制的空前加强 在消灭各封建割据政权的同时,宋太祖、太宗还逐步加强了专制主义中央集权制的统治。安史之乱以来,藩镇之所以能够与中央皇室对抗,主要在他们“既有其土地,又有其人民,又有其甲兵,又有其财赋”,掌握和控制了地方的各种权力。为改变这种情况,宋太祖采取如下措施:
稍夺其权。为削弱节度使的行政权力,把节度使驻地以外的州郡——“支郡”直属京师。同时派遣中央政府的文臣出任知州、知县,“列郡各得自达于京师,以京官权知”。这一制度逐步推行后,到宋太宗初年,西北边境州郡也都换上了文官。宋代虽然保留了节度使的名义,但在北宋初年,事实上已降为某一州郡的长官,后来更徒其空名,而不到节度使驻地赴任。即使如此,宋太祖仍恐州郡长官专权,一面采取三年一易的办法,使州郡长官频频调动,一面又设置通判,以分知州之权,利用通判与知州之间的相互制约,使一州之政不致为知州把持,防止偏离中央政府的统治轨道。
制其钱谷。宋初于各路设置转运使,将一路所属州县财赋,除“诸州度支经费”外,全部运输至宋统治中心开封。前此藩镇以“留州”、“留使”等名目而截留的财物,一律收归中央。
收其精兵。宋太祖继承了周世宗的许多做法,派遣使臣到各地,选拔藩镇辖属的军队,“凡其财力伎艺有过人者,皆收补禁兵,聚之京师,以备宿卫”。藩镇的兵权也逐步被剥夺尽。与此同时,在次第削平南方诸国后,下令拆毁江南、荆湖、川峡诸地的城郭,于是可能被藩镇用来抗拒中央的城防也被撤除了。
在上述变革之下,全国各地的“兵也收了,财也收了,赏罚行政一切收了”,从而极大地加强了中央政府的统治力量。就宋代行政体制看,“收乡长、镇将之权悉归于县,收县之权悉归于州,收州之权悉归于监司,收监司之权悉归于朝廷”,“以大系小,丝牵绳连,总合于上”,把中央集权制强化到空前未有的程度。此前那些藩镇割据势力被完全铲除。在宋朝统治的三百余年中造成一个“无腹心之患”的统一的政治局面。
军队和官僚机构是维护和运转中央集权制的两个重要工具,宋太祖、太宗采取种种防微杜渐的政策和措施,极力使这两个工具适应专制主义的需要,从而表现了皇帝权力的空前加强。范浚在《五代论》中指出:“兵权所在,则随以兴兵权所去,则随以亡。”这些话揭示了唐末五代以来,在政治局面变换中,兵权所起的决定性作用。从小军官到殿前都点检,又从殿前都点检跃上皇帝宝座的赵匡胤,十分懂得军事力量的重要作用。因此,宋太祖、太宗所制定的军事政策便具有了极其鲜明的时代特点。
有关“杯酒释兵权”的记载虽富有戏剧性,未必全都属实,但与赵匡胤一道起家,并作为赵匡胤的义社兄弟的石守信、王审琦等禁军大将不再掌握军权,则是极为明确的事实。以后又废除殿前都点检和侍卫亲军马步军都指挥司,禁军分别由殿前都指挥司、侍卫马军都指挥司和侍卫步军都指挥司,即所谓三衙统领。禁军领兵权之析而为三,以名位较低的将领掌握三衙。宋初制军的这些措施都意味着皇权对军队控制的加强。与此同时,宋初还建立了不同于前朝的枢密院,设枢密使,主管调动全国军队,分掌军政大权。枢密使与三帅各有所司:“天下之兵,本于枢密,有发兵之权,而无握兵之重京师之兵,总于三帅,有握兵之重,而无发兵之权。”调兵权与领兵权析而为二,各自独立,相互制约,有利于皇权的控制。
历代统治者都依赖军队以加强其专制统治。赵宋王朝对军队依赖的程度更超过前代。宋东京开封是无险可守的四战之地,实现其“强干弱枝”、“由中制外”的政策,就只能把重兵屯聚在京畿。于是“举天下之兵宿于京师”,“屯兵于内,连营畿甸”,“以兵为险”,便成为宋王朝的基本方针。赵匡胤之所以重视募兵养兵制度,这是重要原因。宋初统治者虽然从根本上认为养兵“为百代利”,但又恐怕军队也可能因这样那样的事故而发生变乱,因而又制定了许多政策和措施,加以预防,其中主要的有:
兵将分离政策。利用更戍法,将屯驻在开封的禁军轮番到各地戍守,或移屯就粮,定期更换。名义上使士兵们“习山川劳苦,远妻孥怀土之恋”,实际上是借着士兵们的经常换防,造成兵不识将,将不识兵,兵无常帅,帅无常师,以避免对皇权造成威胁。
内外相维政策。宋太祖把全部军队分为两半,一半屯驻京畿,一半戍守各地。宋神宗赵顼对这种做法加以解释说:“艺祖养兵止二十二万,京师十万余,诸道十万余。使京师之兵足以制诸道,则无外乱,合诸道之兵足以当京师,则无内变。内外相制,无偏重之患。”实际上,这种“内外相制”的政策,不仅体现于京师与诸道之间,而且也体现于皇城内外、开封与府畿各县之间兵力的平衡。在这种政策的作用下,军事能力无形中削弱了不少。
“守内虚外”政策。宋初统治者目睹五代以来内部多变的景象,使他们产生了这样一种想法,“内患”比“外忧”更为可怕。宋太宗曾说:“国家若无外忧,必有内患。外忧不过边事,皆可预防。唯奸邪无状,若为内患,深可惧也!”因此,他们总是把假想敌放在国内,没有把注意力放在边境。宋朝面对辽朝强大的军事压力,并未采取认真、有效的对策。
对官僚制度和官僚机构,像对待军队一样,宋代的最高统治者们也极尽防制之能事。历代宰相居中央政府首位,具有“事无不统”的大权。宋太祖唯恐宰相权柄过大,不利于皇帝专制,因而采用分化事权的办法削弱相权。军政大权归枢密院掌握,而财政大权则由三司使掌握,宰相所掌仅限于民政了。在军、财、民三权分立中、枢密使与宰相“对掌大政”,“号为二府”,皇帝利用这两者间的异同,发号施令,独断专行。宋初不仅以三权分立的办法削弱相权,而且还设置参知政事、枢密副使和三司副使,作为宰相、枢密使和三司使的“副贰”,与各部门长官发生制约作用,以削弱各部门长官的权力。与此同时,宋又提高了御史台、谏院等台谏官的权力和地位,许其风闻言事,纠举,弹劾各级官员特别是宰执大臣等高级官员,作为皇帝的耳目,以利皇帝的专制统治。台谏气焰日盛,宋仁宗赵祯时,宰执大臣的任用去留往往取决于台谏,因而不少做宰相的不得不屈从于台谏的意向行事,宰相权势更加削弱、下降了。
此外,在设官分职、科举考试制度等方面,也都具有它的时代特点,体现了专制主义中央集权的加强。
宋太祖、太宗建立的一些制度,大大加强了宋朝的专制主义中央集权,造成了统一的政治局面,为经济、文化的高度发展创造了良好条件。但是由于“以防弊之政,作立国之法”,一些强化专制主义中央集权制的政策和措施,转化成为它的对立面,“冗兵”、“冗官”和“冗费”与日俱增,使宋封建国家陷于积贫积弱的局势中。
从庆历新政到王安石变法
宋朝阶级矛盾和民族矛盾日益严重,统治集团面临危机四伏的局面,士大夫们感到必须采取措施,摆脱困境。早在宋真宗初年,知扬州王禹梡建议对辽和夏州李继迁“谨边防,通盟好”减少官、兵冗员,减轻税收严格选举,使人官不滥淘汰僧尼,减少耗费等。宝元二年(1039),同判礼院宋祁上疏,以为国用不足在于“三冗三费”。“三冗”是全国有定官而无限员,各级官员比前增加五倍几十万厢军坐耗衣食僧尼、道士人数日增而没有限额“三费”是道场斋醮,百司供费无数京师多建寺观,多设徒卒,增添官府衣粮大臣罢黜,仍带节度使衔,靡费公用钱。他主张裁减官兵,节省经费。所有这些足以说明,宋朝已经不能只率由旧章而无所作为地统治下去了。
庆历新政 庆历三年(1043),宋仁宗任用范仲淹为参知政事,富弼、韩琦为枢密副使,责成他们条例当世急务,以“兴致太平”。范仲淹、富弼在《答手诏条陈十事》奏中认为,当时中心问题是整顿吏治。他们提出内外官吏过于冗滥,其中老朽、病患、贪污、无能的人应一律裁汰。宋仁宗采纳了这些意见,连续颁布几道诏令,规定:①改革文官三年一次循资升迁的磨勘法。注重以实际的功、善、才、行提拔官员,淘汰老病愚昧等不称职者和在任犯罪者。②严格“恩荫”制。限制中、上级官员的任子特权,防止权贵子弟亲属垄断官位。③改革贡举制。令州县立学,士子必须在学校学习一定时间方许应举。改变专以诗赋、墨义取士的旧制,着重策论和操行。④慎选各地长官。由中书、枢密院慎选各路、各州的长官,由各路、各州长官慎选各县的长官,择其举主多者尽先差补。⑤改进职田法。重新规定官员按等级给以一定数量的职田,以“责其廉节”,防止贪赃枉法。⑥“减徭役”。将西京河南府(今河南洛阳东)的五县废为镇,又析王屋县(今河南济源西)并入河南府,以精简乡村役人。范仲淹、富弼还提出“厚农桑”、“修武备”等建议,则并未实施。
范仲淹的各项政策,在当年和次年上半年陆续颁行全国,号称庆历新政。由于这些法令侵犯了贵族、官僚的利益,在实施过程中,遭到他们强烈地反对。反对派诬范仲淹等人为朋党。庆历五年初,范仲淹、富弼、韩琦、欧阳修等人相继被罢官出朝,他们的新政只推行了一年零几个月,便宣告夭折。新政失败了,但社会矛盾并未缓和,财政危机更加严重。在这种情况下,士大夫要求改革的呼声日益高涨。
嘉祐四年(1059),三司度支判官王安石向宋仁宗上《言事书》,要求培植人才,以便改革现行法度。他指出,国家财力困穷,风俗衰坏,在于没有合乎先王之政的法度。然要“改易更革天下之事,合于先王之意”,却又缺乏人才。人才成为当务之急。他主张从教、养、取、任等四个方面“陶冶”人才,使“在位者得其才”,然后“稍视时势之可否,而因人情之患苦,变更天下之弊法,以趋先王之意”。他还指出,汉、唐、五代所以乱亡,晋武帝所以招致祸乱,皆源于人才不足。《言事书》还指出,当时财政的困窘,决非由于官员之冗滥和官员俸禄之过多,关键在于理财不得其道,不能因世之宜而变通假若能理财得其道、通其变,即使增加官吏俸禄,也不会影响国家的经费。所以,他主张“因天下之力,以生天下之财,取天下之财,以供天下之费”。《言事书》受到了许多士大夫的赞扬,却未被宋仁宗采纳。
稍后,司马光、苏辙、苏轼等也多次上奏札,提出“斟酌事宜,损益变通”的主张。司马光的改革主张,主要为裁减禁军,精加选择量材录用官员,使久其任减损冗费,节省财用善于理财,保养财源,使“农尽力”,“工尽巧”,“商贾流通”,皆能乐业安富,然后“上下交足”。他还指出:“上下偷安,不为远谋,此最国家之大患也。”苏轼也提出了“课百官”,“安万民”,“厚货财”,“训军旅”等涉及政治、经济、军事各个方面的改革主张。在百姓穷困,官府仓库空虚,社会危机四伏的情况下,士大夫们“争言便宜,以变更旧制”。改弦更张,势所必然。
王安石变法 治平四年(1067)正月,宋神宗赵顼即位。神宗立志革新,熙宁元年(1068)四月,召王安石入京,任翰林学士兼侍讲,次年二月升任参知政事。神宗一心依靠王安石变法立制,富国强兵,改变积贫积弱的现状。当时,王安石已成为众望所归的人物,士大夫们大都以为只要王安石登台执政,“太平可立致,生民咸被其泽”。