浅谈“重实体，轻程序”的问题
周豪杰
“重实体，轻程序”这个问题已不是一个新课题，在之前的一段时期内已有诸多论述。然而，这个问题在实践中却仍然广泛存在，严重影响了我国法制建设的进程。我认为这已经是一个长期的命题，需要我们不断地予以关注、探讨和解决。
“重实体，轻程序”的问题在我国司法体制中，在公检法实际操作中都有存在。在这里，我主要谈一下在公安机关一线办案中这方面的问题。
首先，我们需要重新认识一下何谓“重实体，轻程序”。我认为，站在公安机关的角度看，主要是指在执法过程中，注重追求对问题的实质性处置没有偏差，而在具体操作过程中疏漏、轻视程序上有关法律法规的规定。
那么“轻程序”有什么危害呢？可以这样说，没有程序保障的地方，就不会有真正公正的权利。公正合理的程序不仅是实体正确执行的重要保障，而且有利于防止执法者滥用权力，有利于执法为民，保护当事人的合法权益。所以，我们在衡量执法行为和执法质量的标准时，除了事实清楚、证据确凿充分、定性准确、处罚适当外，还要讲究程序合法。
因此，具体地研究分析“重实体，轻程序”的问题，对公安机关执法具有现实指导意义。下面，笔者结合公安机关执法中的实践，对“重实体，轻程序”的表现形式及其产生原因和对策再做一下探讨。
一、“重实体，轻程序”的突出表现
为促进法制建设，我国警务机制实行了一系列的改革与创新，建立健全了一批程序规定，全国警员也普遍开展了法制教育，然而效果并不理想。究其原因是广大民警的程序法制观念还没有深入大家的思想。长期以来，许多民警认为只要抓住坏人，其他一切都好说，都好弥补，都好商量，甚至根本不把程序当做一回事。
在这样一种淡薄的程序观念面前，出现“重打击，轻保护”、“重管理，轻服务”、“重尽快破案，轻依法办案”、“为了工作或者破案需要，侵犯一些人的权利也在所难免”等问题也就在所难免，甚至习以为常。这种思想观念导致公安机关在办理各类案件中屡屡出现受案不规范、违法调查取证、滥用强制措施、执法不当等问题。具体表现为：
（一）立案混乱
许多基层一线办案单位如派出所、刑警队等为了降低发案、增加破案，往往采用先侦查后立案，不破案不立案，或者将刑事案件降低立为治安案件，或者将立案日期故意延后，使如实立案成为一句空话，进而使之后的一系列侦查活动都处于违法状态。
（二）执法随意
在公安机关执法活动中，相当一部分干警不顾及法定程序，随意行为较为普遍。如当场盘问不出示警察证件、亮明身份。殊不知，亮明身份，既是对执法行为合法性的确认，也是对自己的一种保护。又如明知对给予治安处罚的当事人要履行先告知义务，但许多民警往往是抱着想到了就做、忘记了也无所谓的心态，对被采取刑事强制措施的犯罪嫌疑人告知权利义务时也是如此。有的不在采取刑事强制措施的24小时之内做再次讯问；有的在犯罪嫌疑人住处搜查时，未按规定寻找与案件无关的见证人见证搜查，而是事后在搜查笔录中直接签上民警名字代替见证人，对现场搜查到的物品，也往往出现该扣押的不扣押，不该扣押的随意扣押，扣押物品时，没有会同在场见证人和被扣押物品持有人查点清楚，没有写明被扣押物品的名称、规格、数量、特征，对扣押物品的处理也未按程序规定的在30日内处理，对扣押的物品既不在30日内作出处理决定，也不退还当事人，认为多扣两天少扣两天没关系。俗话说：“没有规矩，不成方圆。”不按程序规定的随意操作正是造成冤假错案或者使犯罪嫌疑人逃脱惩罚的根源之一。
（三）违法羁押
公安机关违法羁押情况的表现形式有以下几种：一是超期羁押。很多基层一线办案单位警力少、任务重，往往为了获得更充裕的办案时间，而不管刑事拘留的对象是否符合延长期限的条件，大部分使用三十天最长期限，很少在刑事拘留后的第三天向检察院提请批准逮捕。二是留置盘查的手续不完备，尤其是在传唤转留置盘查时，程序上的缺漏更加突出。三是乱扣帽子进行关押。在一些案子的前期侦查工作中，在证据缺乏的条件下，为了及时破案往往会采取编造罪名进行关押的措施，以期希望在关押对象后取得突破获取证据的情况。另外，还曾经发生过一种情况：为了迫使在逃犯罪嫌疑人及时归案，或者为了迫使在押犯罪嫌疑人供述罪行，而把犯罪嫌疑人的重要家属予以关押，以期给犯罪嫌疑人造成压力。
（四）执法不当
在具体执行传唤、留置盘问、刑事拘留、强制戒毒等强制措施后，某些办案单位不能在规定期限内及时通知嫌疑人的家属。另外，办案单位在对待办案程序规定嫌疑人可以要求的各项权利时，往往未能认真对待，或敷衍了事或明令、暗示嫌疑人放弃权利。
上述“重实体，轻程序”的错误行为，不同程度地给公安机关执法工作造成了危害，纵容了野蛮执法，助长了特权思想，直接影响了公安机关办案质量，侵害了当事人的合法权益。这不仅损害了法律的尊严和公安机关的形象，也不同程度地影响了党和政府的形象。如果不彻底解决，任其发展，就会背离群众，积患成祸，危及执政党的地位。我们对此必须有清醒的认识。
二、造成“重实体，轻程序”的主要原因
公安队伍中“重实体，轻程序”的倾向和影响，既有历史的积淀，也有现实的成因。
（一）历史性因素
我国历史上的封建法律意识顽固残存，其对当今公安工作的负面影响不可忽视。如司法和行政一体、办案采用刑讯手段、没有被告的口供不能定案、刑事诉讼和民事诉讼规范相近等，并没有随着社会主义法律制度的建立而自然消亡。相反，社会文化思想中一些不良因素难免不渗透进公安队伍的肌体。而且新中国成立后的相当一段时间里，一直讲公安机关是专政工具，是无产阶级的“刀把子”。这在当时的社会条件下是非常必要的，但在强调公安机关的专政职能时，忽视了公安机关的服务职能和人权保障职能。由此，在公安队伍中形成了一些今天看来明显有偏差的认识和作法的“错位”。
（二）立法性因素
国家权力机关和上级主管机关对实体法和程序法的贯彻执行不是“两手抓，两手都要硬”。对实体法的贯彻执行比较重视，对实体问题上发生差错时纠正得比较认真，责任追究比较严厉。在程序问题上则得过且过，出现差错，只要没有造成严重后果的就不了了之。国家权力机关在执行层面上，将本应同等对待的实体法和程序法在客观上这种差别对待的态度，是形成“重实体，轻程序”很重要的原因之一。如我国刑事诉讼法目前对口供在证明中的作用和效果依然采取了默许的态度，也是当前公安机关在刑事诉讼活动中违法现象多发的一个关键诱因。此外，公安机关现有办理行政案件程序规定还不完善，有些内容与现行法律，特别是行政处罚法不尽一致，有些规定不够严谨，为随意执法留下了法律空间。这些不足，在一定程度上导致了公安机关在办理案件时出现程序上的不规范行为。
（三）社会性因素
目前，我国正处在深化改革的社会转型期间，各种新的社会问题层出不穷，由此引发的社会治安问题和刑事犯罪也花样翻新、五花八门。现有的公安资源处在改革的热浪中，一是显得落后，二是难以适应，三是在较困难的条件下还必须做好维护社会稳定的工作。公安机关面临着巨大的压力。于是，在客观需要时采取一些非常的措施，既是满足眼前社会治安稳定大局的需要，也能得到群众的认可等。这些复杂情况交织在一起，构成了公安机关在执法过程中“重实体，轻程序”的种种表现。
（四）体制性因素
公安机关执法部门多、领域广，广大干警受我国职权主义的法治思想影响较深。有时在执法中形成一种比较顽固的思维惯式，造成忽略、排斥执法对象的主体地位、漠视执法对象的合法权益等种种表现。这些现象有时还不被广大干警所认识和重视，为一些违法程序打开了方便之门。
三、解决“重实体，轻程序”的对策
（一）树立公正、程序、效率的执法理念
公安机关的各级领导和广大干警共同树立公正、程序、效率的执法理念。公正是法律的灵魂，没有公正，法律就没有生命；强化证据意识、程序意识、人权意识、时限意识，自觉维护实体公正和程序公正，用程序公正保证实体公正。效率是法律价值的内在要求，积极探索办案的途径和办法，减少超时限办案，降低办案成本，提高办案效率。这样，各级公安机关执法水平必将大幅度提高，老百姓一定会更加满意。
（二）坚持公开、平等、独立的执法原则
公安机关在执法中，要增强执法活动的透明度，将立案范围、标准、办案纪律、嫌疑人的权利和义务等依法公开，切实保障嫌疑人的合法权利，坚持法律面前，人人平等，做到不枉不纵。公安干警在执法中不要受到方方面面的干扰，而要独立行使法律赋予公安机关的刑事侦查、预审职权和行政执法职权。遇到困难时，要积极争取上级公安机关的支持，主动向当地党委汇报，同时主动、自觉地接受社会方方面面的监督。
（三）实现文明、清廉、公信的执法效果
面对21世纪依法治国进程的不断推进和全面建设小康社会的宏伟目标，随着人本主义思潮的回归，人民渴望公平，社会呼唤正义。保障人权、尊重人性、真正实现持久的社会公平和正义，对作为国家武装性质的行政执法和刑事司法相结合的专门力量的公安机关来说，责任重大。实现文明、清廉、公信的执法效果，这是公安机关尊重当事人人格尊严和维护公民、法人和其他组织合法权益的具体表现。通过完善服务公众，实现以民为本，权为民所用，并健全执法审批、检查、监督机制，不以情徇法，不以权滥法，不以钱卖法，这样才能提高人民群众对公安执法的公信度，才能赢得人民群众的信任和支持。
（四）加强执法监督
各级公安机关的内部应继续加强领导审批和法制、预审等部门初审的传统监督作法，把严格依法办案、遵循法定程序纳入执法监督、考评的重要内容。在公安机关外部，加强同检察、审判机关的合作，健全定期开展多方会诊疑难案件的机制，拓宽群众信访渠道，把聘请特邀监督员和同新闻媒体通报联络的方式制度化。
（五）狠抓立法建设
各级国家权力机关应当根据当前贯彻党中央依法治国基本方略的总方针，健全、完善法律结构，及时对法律、法规进行认真梳理，及时进行废、立、改，解决法律规范之间的矛盾和冲突，废止那些违反宪法原则、违反国家基本法律制度的司法解释和行政规章，统一法律规范，保证执法有所依。
（作者系上海市公安局公交分局警官）