浅议我国金融期货交易立法和监管的完善
庄伟
国际金融期货交易在世界经济中的作用不断增强，世界各国和国际组织也更加重视国际金融期货交易的发展并对其进行法律规制，英、美、日等国家和中国香港地区的金融期货交易均有严密的法规和监管体系。在我国，由于金融期货交易产生比较晚、法制建设经验不足等原因，金融期货交易发展相对落后，金融期货交易法制建设还存在许多问题。2006年9月8日，中国金融期货交易所在上海正式挂牌成立，加强我国金融期货交易立法建设和完善监管机制迫在眉睫。
一、我国金融期货交易立法现状
我国期货市场是在引进规范化现货市场和开展现货远期合约交易的基础上发展起来的，标准化期货合约交易也是从农产品发展到非农产品，再发展到金融期货交易。20世纪90年代初，由于国家对期货市场发展缺乏统一的规划，我国期货法律规范基本上是空白，监管制度和经验都严重滞后，期货市场一度出现了盲目发展、秩序混乱的状况。一些人也利用投资者缺乏期货交易常识，借机开展欺诈活动。伴随着市场经济深入改革、稳步发展，期货市场势在必行，期货市场法律法规亟待健全。稳步发展期货市场需要法治建设与时俱进，需要打通瓶颈，设计符合当代市场经济和法治需要的期货法律法规。经过十几年的发展，目前我国已经形成了规范国内期货市场的法律规则群，主要包括《期货交易管理暂行条例》、《期货交易所管理办法》、《期货经纪公司管理办法》、《期货经纪公司高级管理人员任职资格管理办法》、《期货从业人员资格管理办法》等。2003年，最高人民法院颁布了《关于审理期货纠纷案件若干问题的规定》，促进了相关法律规则的完善。伴随着金融期货交易的发展，我国金融期货立法也紧锣密鼓地开展起来。《期货交易所管理办法》、《期货经纪公司管理办法》、《期货经纪公司高级管理人员任职资格管理办法》、《期货从业人员资格管理办法》等部门法都在修改过程中。《期货交易管理暂行条例》修订草案在三个方面均有实质性修订：一是减少了对期货公司等市场主体的限制，放宽了期货公司的业务范围，包括期货公司可以申请经营境内商品期货、金融期货的经纪业务、期货自营、境外期货业务和中国证监会规定的其他业务，由证监会按照其业务种类颁发许可证；二是将草案的使用范围从商品期货扩大到金融期货，并为未来可能推出的期权交易预留了空间；三是强化证监会的监管措施和执法手段，明确规定证监会在履行职责时，可以对期货交易所、期货经纪公司等进行现场检查，可以进入率先违法行为发生场所调查取证等。2006年10月25日，中国金融期货交易所发布了《中国金融期货交易所仿真交易业务规则》；12月11日，中国金融期货交易所根据仿真交易运行情况和市场对合规则的意见，对仿真交易规则第二十七条和第六十三条做出修改，增加了限价指令和市价指令每次最大下单限制。
我国没有对赌博合同进行具体的民事性立法。在刑法和行政法层面尽管有针对赌博活动的规定，但并未对赌博交易本身进行民事上的定义和规范，所以赌博合同在中国民法层面上没有直接的立法规定，理论上也只是肯定赌博构成自然债务并不得向法院提起诉讼。对于金融期货交易合同，在中国民法上不会遭遇如英国等国家针锋相对的法律障碍，金融期货交易被中国法律认为是赌博而否认其法律效力的风险相对较小。另外，在修改后的我国《证券法》中，将“国务院依法认定证券衍生品种的发行和交易”纳入了调整范围，明确了证券衍生品种的法律地位，为其创新预留了法律空间，这在法律上肯定了金融期货交易的合法性。但是，我国金融监管部门对于国内金融机构从事场外金融衍生交易的行政管理要求，使得投机性金融期货交易面临着不被法律承认和保护的后果。
二、我国金融期货交易立法上的缺陷
我国金融期货交易立法一直都较滞后。纵观我国金融期货交易的法律规定，都是在金融期货交易展开后针对具体出现的问题进行规范。例如针对最早出现的国债期货，中国证监会为控制国债期货风险于1995年2月26日发布《关于加强国债期货交易风险控制的紧急通知》，发现作用不大，又于1995年3月30日发布《关于落实国债期货交易保证金规定的紧急通知》，取得了一定成果；针对国债期货交易中出现了少数会员和客户超额持仓企图操纵市场等问题，中国证监会发布了《关于暂停国债期货交易试点的紧急通知》；为了制止国债期货市场和大量投机资金可能转入其他品种进行炒作，发布了《关于严格控制风险，从严查处违规行为的紧急通知》等。这些通知虽然“紧急”，在事后发出也有亡羊补牢的效果，但损失终究已经发生了。这种金融期货市场法律规范的不周延性也影响了执法的效果，导致有些违法行为难以在现有的法律规范调整范围内受到应有的处罚。
我国金融期货交易立法层次低。在我国，从期货交易所的设立到运作，都是靠中央领导人的批示、政策或地方政府的规章制度。由此引发的弊端是各个期货交易所盲目推出新的金融期货品种并从事交易。例如，1992年6月1日，上海外汇调剂中心率先在我国开办外汇期货交易，拉开了境内金融期货市场的序幕；1992年12月18日，上海证券交易所在大陆首先推出了国债期货标准化合约的交易；海南证券交易中心于1993年3月首次推出深圳股价指数期货合约的交易。1994年到1995年初，国内两家证券交易所、一些证券交易中心和商品期货交易所相继推出了国债期货合约，交投十分火爆，过度投机盛行，引发了“3.27”严重违规风波。立法层次低的另一个弊端是期货市场出现问题只能由地方行政部门干预，这又会引发政出多门、政策之间相互矛盾、体系混乱等弊端。因此，在我国股指期货推出条件已经成熟的条件下，出台全国统一实行的法律规范，对金融期货市场进行超前引导和严谨规范是十分必要的。我们应该在今后的金融期货交易发展过程中铭记过去的教训。
我国至今尚没有有关金融期货交易的统一法律。正在起草的《期货交易法》以商品期货为主要调整对象，没有将金融期货交易纳入其中。例如，《期货交易法》规定期货交易只能在期货交易所进行，那么股指期货交易是否也要在期货交易所进行呢？因此，周正庆指出，将来制定的期货交易法调整范围应该既包括商品期货，也包括金融期货。要明确期货法律适用的范围，就要确定是否要把商品类的衍生产品和金融类的衍生产品置于同一部法律调整范围之内。从国外市场经验来看，有的国家是将金融期货交易和商品期货交易置于同一法律框架内，例如美国等国家；有的国家则是将金融期货交易和商品期货交易分置于不同的法律调整范围之内，例如日本等国家。我国要根据国情选择将金融期货交易和商品期货交易置于同一法律框架下还是分开。本人认为，在我国金融期货交易立法尚不完善，短期内不能出台金融期货交易的专门立法的情况下，金融期货交易应该受到商品期货交易法律调整，在适当时机应该出台专门的金融期货交易法。
三、我国金融期货交易法律体系设计建议
一个完整的法律体系应由基本法律、政府监管机构法规和市场自律组织规则共同组成。这三个部分是一个有机整体，每一个层次的内容也各不相同。基本法律侧重系统性风险的控制，为整个金融期货市场提供法律法规框架，对政府监管机构进行授权。政府监管机构法规是基本法律的具体化，是具体规定市场参与标准、参与模式和参与者行为的规范。交易所和行业协会等自律组织的规则则从自律的角度规制参与者的行为。因此，我国在金融期货交易立法上一定要协调好三者的关系，才能最大限度地发挥三者各自的作用。
通过对各国和国际组织关于国际金融期货交易法律规制和我国金融期货交易立法现存不足的研究，在结合我国现实情况的基础上，本文对我国金融期货交易提出以下立法建议。第一，在适当时机出台我国专门的金融期货交易法。香港期货交易市场虽然起步晚，但却发展迅速，关键是香港期货市场在一开始就将期货市场的建立、发展和管理活动纳入了法治的轨道，在立法上享受后发性利益。在金融期货交易的立法上，我国可以借鉴香港的这种模式，即先立法后发展的模式。第二，尽快修订《期货交易管理暂行条例》，加快期货法的立法步伐。期货交易在交易模式、业务规则、风险控制、监管制度等方面存在比较大的差异，而且期货市场已经形成了一套独立的、完善的、有效的市场运作和监管体系，仅仅靠证券法中的规定是不够的。金融期货应该成为《期货交易管理暂行条例》和将来制定的期货法的调整对象。只有这样才能适应加入WTO后，市场经济对金融期货交易的法律需求。第三，注意相关法律的修改和衔接。我国对证券法已经做出了修改，同时还应该注意与其他法律比如公司法、民法、破产法和行政许可法等的衔接。第四，结合我国的国情，适当引进国外比较完善的法规。国外金融期货市场上有成功的经验和失败的教训可资借鉴，所以在引进法规的时候，一是要结合我国的国情，需要什么法规就引进什么法规；二是只引进成功的法规，避免不成功的法规给金融期货市场的运营带来麻烦。
四、对我国金融期货交易监管体制的建议
根据国际经验和我国的实际情况，对金融期货市场应该实行政府监管、行业协会自律管理和交易所自我管理三个层次的监管体制。但本文认为，英国的行业自律监管为主的模式不适合我国金融期货交易。在我国，三个层次的监管应该是协调和统一的，它们统一的基础是国家通过统一的期货立法，由政府对金融期货市场进行监管。本文认为我国期货市场应该采取复合式监管体制，即国家法律规制，重视行业自律监管和交易所自我监管的职能和作用。统一立法和统一监管将是我国金融期货市场存在和发展的生命线。
对我国金融期货交易政府监管和交易所自我管理的具体法律建议有以下两点：
第一，在政府监管方面应该采取复合式集中统一型的金融期货市场监管体制。一方面，我国应该对金融期货市场实行集中统一的监管体制，即国家设立集中管理机构对金融期货市场进行分散管理。集中统一的监管体制有利于维护期货市场秩序和提高效率，保护投资者利益。在有效引导期货市场发展、统一和协调各层次监管工作同时，集中统一的监管模式可以避免分散管理情况下多个地方和部门各自为政、各行其是而互不配合等现象的发生，可以防止过度分权而不利于全国统一金融期货市场的形成和发展。另一方面，在监管体制上，美国是典型的分离式管理体制，对商品期货和金融期货设立了不同的管理机构；英国则采用复合式监管体制，将期货、证券市场统一作为投资行业，由统一的金融监管组织进行监管。本文认为我国期货市场应该采取复合式监管体制，即国家对商品期货市场和金融期货市场的监管职能由专门设立的同一个机构承担。采取复合式监管体制是由我国期货交易的现实状况决定的，因为在期货交易所中一般同时开展金融期货和商品期货两类交易，不可能完全分开。完全分开监管既有许多不便，又缺乏现实可能性。
第二，在金融期货交易的立法尚不完善的情况下，加强自律管理尤为重要。在金融期货交易的监管中到底是政府监管主导还是自律机制处于三级管理体系的核心，还存在争议。西方国家奉行自由主义经济政策的首要目的就是要保证市场机制的充分运行，使其发挥在资源配置中的基础作用。只有在市场机制出现失效和误导的情况下，也就是在市场调解无效的场合，外界的干预才是必要的。即在一般情况下，金融期货市场是在自我管理体制中按照自身的发展规律运转的，行业协会管理和政府管理只有在保证这种运转不偏离正常轨道或偏离正常轨道后的调整才是有效的，因而金融期货市场的运行是按照自我管理——行业协会的管理——政府监管的顺序进行的，所以，自律管理应该是三大监管的核心和基础。当然自律管理并不是要否定统一的监管模式，相反，它是必须要置于行业协会监督和政府法规的原则之下的。我们可以借鉴美国的相关规定，例如各交易主体均需定期审查、修订交易规则和管理条例，并规定无论是制定新的条例还是修改先行条例，都必须事先经过商品期货交易委员会批准等。
（作者系人民银行上海总部金融稳定部金融风险处置处干部）