[18] 日本环保部在应对气候变化问题中的重要作用不容小觑，日本气候政策协同效益的发掘集中在传统环境保护领域，如空气质量、水资源管理、垃圾处理等。除日本外，美国、欧盟等国也将协同效益方法运用在交通、能源等领域，与气候政策进行整合。我国倾向将气候变化问题看作一个经济问题，由国家发改委负责。不论如何定位，协同效益和整合模式下，国家整体和各地方政府应对气候变化的职能应该得到强化。
[19] Jason F.Shogren and Michael Toman，Climate Change Policy，Working Paper Series，2000.
[20] 安东尼·吉登斯：《气候变化的政治》，9～38页，北京，社会科学文献出版社，2009。
[21] Mimistry of the Environment，Japan.The Co-benefits Approach for GHG Emission Reduction Projects，2009.
[22] 关于IPCC发布的四次报告中讨论焦点的问题的探讨可以参见文章“Imran Habib Abmad，Climate policy integration：towards operationalization[J]，ST/ESA/2009/DWP/73.”中的表格。公平（Equity，第二次报告中纳入）替代措施（Alternate development pathways，第三次报告中纳入）、可持续发展（Sustainable development，第四次报告中纳入），第五次报告现在进入了实质编写阶段，公布了编写大纲。大纲上指出，发展中国家重点关注的是，要在可持续发展框架下讨论减缓问题。第五次报告的内容，参见高云、罗勇：《从哥本哈根气候变化大会看气候变化谈判的焦点问题及IPCC 第五次评估报告的可能作用》，载《气候变化研究进展》，2010（2）。
[23] Johannes Christoffel Bollen，Co-benefits of Climate Change Mitigation Policies：Literature Review and New Results，OECD Economics Department Working Papers with Number 693，2009.
[24] 这个指南的全名为"Manual for Quantitative Evaluation of Projects under the Co-Benefits Approach to Climate Change Countermeasures and CDM".指南主要解释了以下问题：协同效益方法的定量评估、水资源管理、空气质量管理、垃圾处理方面的清洁发展项目，以及其他类型的减排项目的评估方法等。日本环保部的官方网站可以下载。日本对于协同效益项目研究的细致，编制案例与评估指南，以及信息公开的程度，都值得我国相关部门学习，尤其是环境影响评价方面。
我国城市污水管理制度的现状、问题和对策
刘明明[1]
【内容提要】
我国城市污水管理主体的多头管理和职能交叉问题突出。“命令—控制”型手段存在污水排放标准不合理，以及排污收费无视环境容量资源价值等问题。法律、法规不健全和政府过度干预导致市场调控手段效果不彰。污水处理产业化面临配套设施建设滞后、投融资体制不够健全等困难。污水管理理念要由末端管理向全过程控制转变。污水管理体制的改革要由分散到统一，实现供排水一体化管理。征收污水处理费的同时也要征收排污费。排污标准的完善要坚持科学性和适用性的结合。完善排污权交易制度，要合理确定排污权初始分配的方式和交易率、明确排污权交易中心的定位和功能。污水处理的产业化要积极引入市场竞争机制、合理确定污水处理产业化发展的范围和步骤，并加强政府对污水处理行业的监管。
【关键词】
·污水管理
·管理主体
·手段产业化
十一五期间，我国加大了城市污水处理设施的投资，污水处理厂的数量年均增长8%，截至2010年9月，已经建成2630座污水处理厂，污水处理能力达到1.22亿m3/d，处理能力比2005年的5000万m3/d翻了一番，5年内增加的污水处理能力比50年的总和还要多，我国成为同期世界上污水处理设施和处理能力增长最快的国家[2]。尽管十一五期间我国城市污水处理能力有了显著提高，但同时也存在一些突出问题。例如，污水处理能力区域发展不平衡、污水集中处理率和污水处理设施运行负荷率较低、污水回用率低、污泥二次污染严重、污水处理产业化发展障碍重重等。本文试从制度层面探讨我国城市污水处理问题的症结所在。
一、我国城市污水管理制度的现状
法律层面，《水污染防治法》第23条和第25条对污水再利用进行了原则性的规定，明确了污水管理的主体，提倡污水集中处理和污水回用。《水污染防治法》规定了污水管理的基本手段，主要包括污染物排放标准、总量控制、排污许可、排污申报登记、排污收费、污水集中处理。
行政法规层面，《城市排水许可管理办法》规定了城市排水许可证制度。该办法第13条规定排水户向城市排水管网及其附属设施排放污水，应当按照规定申请领取城市排水许可证书。国务院建设主管部门负责全国城市排水许可的监督管理。排水户应当按照许可的排水种类、总量、时限、排放口位置和数量、排放的污染物种类和浓度等排放污水。
部门规章和政策性文件层面，2002年9月10日，国家计委（现“国家发展和改革委员会”）、建设部（现“住房和城乡建设部”）、国家环保总局（现“环境保护部”）出台了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》指出“建立城市污水产业化新机制”。为了加快推进市政公用事业市场化，2004年建设部（现住房和城乡建设部）颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》明确了市政公用事业特许经营权的产生方式、权利主体、监管主体以及权利、义务和责任等事项。为污水处理产业化提供了法律保障。2010年7月2日，住房和城乡建设部印发了《城镇污水处理工作考核暂行办法》，详细规定了对城镇污水处理设施建设、运行和管理工作的考核，考核内容包括城镇污水处理设施覆盖率、污水处理率、处理设施利用效率、污染物削减效率以及监督管理指标。规定未通过年度考核的省（自治区、直辖市）应在30天内向住房和城乡建设部做出书面报告，并提出限期整改措施。此外，为了促进政府部门积极采取措施实现污染物减排目标，我国政府从中央到地方层层签订“主要污染物总量削减目标责任书”。目标责任书中规定了政府部门应当采取的措施及执行期限。目标责任书的执行情况直接与政府部门的政绩考核相联系。
二、我国城市污水管理制度存在的问题
（一）管理主体问题
城市污水处理的全过程可以分为污水的排放、收集、处理和再利用四个环节。根据《水污染防治法》和《城市排水许可管理办法》，建设主管部门和环境保护主管部门主要负责污水管理事项。其中，在污水排放环节，建设主管部门负责排水许可和监管，环境保护部门负责排污许可和监管。在污水收集、处理和再利用环节，建设主管部门负责污水处理设施（污水管网和污水处理厂）的建设和运行管理，环境保护主管部门负责监督污水处理设施正常运行和达标排放。
建设主管部门和环境保护主管部门在污水管理中不是相互协作的关系，而是各自为政。建设主管部门负责污水处理厂的建设和运行；环境保护主管部门负责排污企业和污水处理厂的监督管理。排污企业偷排、超标排放导致污水处理厂水质水量不稳定，增加了污水处理厂的运行成本，而增加运行成本与环保部门没有任何利益关系，反而环保部门在检查偷排超标排放时会从企业那里有获得权力租金，从而导致污水处理厂的压力巨大。然而，污水处理厂没有执法权，无权控制污水排放是否达标。由于这个原因，污水处理厂在很多地方已经由环保部门负责运行，虽然此种方式环保局即当运动员又当裁判员，但是由于污水处理与环保部门利益相关联，从而迫使环保部门对排污企业加强管理。另外，污水管理主体存在的问题还表现在排水管理和供水管理的分割。[3]城市污水的收集和处理都由排水部门管理，城市生活和生产用水则由供水部门管理，排水管理部门和供水管理部门的分割导致污水回用没有纳入到供水计划，从而造成了水资源的浪费。
（二）管理手段问题
1.“命令—控制”型手段存在的问题
（1）排放标准落后。现行国家污水处理排放标准没有随着经济和科学技术的发展而及时更新。例如，1998年制定的《污水综合排放标准》和2002年制定的《城镇污水处理厂污染物排放标准》，现在仍然沿用。环境保护部已经着手这两个标准的修改，并于2010年10月14日开始征集相关部门和科研院所对修订国家环境保护标准《污水综合排放标准》和《城镇污水处理厂污染物排放标准》的意见。
缺乏科学性。一方面，污水处理排放标准对一些水质指标规定过严，[4]如刚刚出台的《制浆造纸工业水污染物排放标准》对现有造纸企业污水COD排放限值为100mg/L，导致很多企业因污水处理费用太高无法生存。又如《生活垃圾填埋场污染控制标准》中出水COD排放限值为100mg/L，这也是现有技术水平很难达到的。另一方面，不同规模污水处理厂的排放标准应有所区别，我国的排放标准没有充分考虑污水处理厂的规模大小与排放标准以及水环境容量的关系。[5]
存在立法空白。污泥处理是我国污水处理过程中的薄弱环节。到目前为止，除污泥农用标准之外，还没有制定关于污泥处理处置的专门标准；而由于对城市污水处理厂污泥的定位不清楚，我国已经制定并实施的生活垃圾处理处置标准和工业固体废物处理处置标准也无法适用于污泥的处理处置。随着污泥处理处置的需求日益迫切，污泥处理处置的环保标准越来越显示出其重要性。[6]
标准体系不完善。《水污染防治法》规定：“各省、自治区、直辖市可以制定地方水污染排放标准；对于国家水污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家水污染物排放标准的地方标准。”但是，除北京、上海、天津、广州等大城市在节能减排的压力之下在近几年颁布了地方标准外，其他地区几乎没有地方标准。地方标准的缺失，不利于地方根据当地的环境容量和经济发展情况因地制宜地实施污水管理。一方面，环境形势严峻的地区，执行国家标准不利于保护环境；另一方面，环境条件好的地区，执行过严的国家标准又不利于经济的发展。
（2）排污收费。我国的污水排放单位要缴纳两类排污费用：污水处理费和排污费。污水处理费由排水主管部门或者污水处理单位收取，是为污水处理服务而支付的费用。排污费由环境保护主管部门收取，是为使用环境容量资源而支付的费用。根据《水污染防治法》的规定，向城镇污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的污水排放单位，不再缴纳排污费。城镇污水集中处理设施的出水水质达到国家或者地方规定的水污染物排放标准的，可以按照国家有关规定免缴排污费。据此，在开征污水处理费的城市，对按照标准要求向城市污水集中处理设施排放污水的企业事业单位和个体经营者，环保部门不再征收排污费。以污水处理费抵消排污费的做法混淆了污水处理费和排污费的性质，也就是说，符合排污标准的污水排放单位在支付了污水处理服务费之后就可以免予支付对环境容量资源的使用费，这显然是无视了环境的价值。
2.市场调控手段存在的问题
2001年9月，我国诞生了第一例排污权交易——南通二氧化硫排污权交易。自此，各个地区开始逐步探索以排污权交易作为控制水污染物排放的市场手段。但直到目前为止，国内对排污权交易制度还并未推广，只是在浙江嘉兴、湖北武汉等地设立了几个试点。从这几个试点的成果来看，排污权交易市场还不够成熟，污染减排的效果不佳。[7]主要存在以下几方面问题。