第三节 日本东京社区简介
日本与我国一海之隔,他们的社区很有特色,我国政府官员、民间百姓,去日本考察,不妨也考察一下社区建设,对于我们社区建设将有指导借鉴作用。
一、东京的社区管理模式
日本东京称“都”。“都”下面设区、市、町、村四级政府机构,分别叫做区役所、市役所,町役所、村役所,这些都是为东京老百姓办事的场所。“役”在日语中有“苦役”、“牢役”的含义。日本古代就以“苦役”警戒政府官吏,高官厚禄是为百姓服“役”的,不是坐享清福的地方。“役所”工作范围很广,几乎无所不包。它们管的是实事。只要列入工作范围之内,就必须办好,如为居民办理纳税,养老金、医保、结婚、离婚、户藉、法人执照;处理社区内的环境保护、治安防范、土地使用,园林绿化等方面问题;对关系国计民生的第三产业的发展进行规划,并有权监督、调控物价,稳定居民生活;对管辖区居民进行各种宣传教育引导,特别是交通安全教育常抓不懈;解决辖区各级各类学校出现的问题,确保教学的正常运转与教学质量的提高;为居民提供网络服务,定期或不定期免费发放各类刊物或资料。
役所办事效率较高,这首先得益于管辖的地域与人口范围设置合理。东京基层政府平均管辖人口25万,相当于芜湖市区划调整前的新芜区人口,面积42.82平:疗公里。其中,中心城区平均管辖人口为36.5万人,平均面积16平方公里(相当于芜湖市新芜区面积)。管辖人口密度与世界多数发达国家大城市的水平大体相当。中心城区的人口密度比其他发达国家的大城市要小。社区之所以管理高效有序,是靠全面的自主性保证的。社区的事情不沦大小都是社区自己决定的,无须请示“上级”。上级都役所与地方役所是并列的,无权干预社区事务。这就为提高办事效率清除了程序上的障碍和推诿的现象,实行“开放”式办公。所谓“开放”式,一是无门卫、无围墙、无登记手续、自由出入;二是办公室无屏障、办公室集中在一起,同在一个大门之中,同我国各类服务中心办公相似。“厅”很大,可同时容纳数十人办公。一个课(科、室)一个“窗口”。一个窗口与另一个窗口之间没有间隔之分,浑然一体。写字台上放着写有某某课字样的玻璃牌子,居民一看就明白自己要到哪个窗口。办公方式与银行雷同。居民申报自己需要项目后领取一块铜牌,坐着沙发上等候呼叫。呼叫一律使用尊称。这种办公方式,不仅拉近了居民与役所的距离,而且使办公公开化了。禁止完不成的任务带回家去办公,有利于防腐倡廉。
没有休息日,仿照《新约全书》上帝创世说方法,将7天日程按排好7个方面工作:周一市政建设、周二建筑、周三交通事故、周四法律、同五老人、周六工人,周日人权。每周循环如此。
居民有了生活方面问题,按性质对照一周7日安排,对号入座,非常方便。
社区官员责任制。通常以召开恳谈会、调查会等形式了解事情,居民可自由参加会议,在会上交换意见或进行民意测验。为取得第一手资料,官员直接深入到居民中去,眼见、耳听、心明、手动,什么都一目了然。此外,设有“移动区长办公室”、“移动市长办公室”、“移动町长办公室”、与居民不拘形式的广泛接触。
为避免遗漏,役所备有区、市、町、村长、明信片,邮资由役所支付,免费供居民随时索取,有什么要求、意见、情况通过明信片发出,不仅行政公开化,连要求、意见、都透明了。区、市、村定期向居民发放刊物,近似我国许多大型超市的广告行为,分为日、周、月不同类型。刊物上有居民收入情况,物价指数、人口问题、就业问题、社会福利、交通事故、治安情况及农林、牧、副、渔等市场和劳务等方面统计数字,应有尽有很周详。区、市、县官员经常在电视中与居民见面,以普通居民身份与居民会谈。
他们居民会见官员可直接到办公室,没有秘书、警卫等阻拦询问程序,使人感到更平易近人,更亲切。我们党延安时期作风,党中央五大书记随时深入群众,不带什么警卫、秘书、司机等一大帮工作人员,贴近了群众,群众以生命保卫党中央。
日本自称为法治国家,社区管理也体现了这一原则。我国居民委员会重要任务之一就是做居民群众思想工作,既是我们的优势,也是我们的弱项。日本人不用“做思想工作”的方法解决社区问题,一切按章办事,依法行政,法规、条例与规定是约束居民行为的主要手段,正常情况下,居民能自觉遵守,法外不能“施恩”,这与日本人较高文化水准及民族文化理念相关。
日本人与社区相关的法规、条例、规定多如牛毛,虽繁却具体,涉及各个方面。一切行为有法可依,违法必究,连汽车必须使用无铅汽油、严禁乱抛废弃物,常务(等同于我国各级的常务副职领导)以下的上班族,严禁乘坐小汽车,可乘公交车;果蔬店不准出售变味、变色食品等都一一细化。规定多数为细则,很易对号入座,无歧义可扯皮。再一个就是民主原则。任何居民都有直接向区长、市长、町长、村长反映问题的权利。不仅周一到周七有值班的区长、市长、町长、村长亲自为居民解决各种困难问题,而且移动电话、住宅电话都明示居民,提供反映问题的方便(不像我国地方领导电话保密,不让群众知道)。社区官员能解决的问题,立马解决;不能解决的问题,立即转交有关部门,责令解决。一般社区并不设置监察机构,社区问题由社区官员民主协商,沟通解决。值得我国学习的是,居住社区内居民,无论是国会议员、企业家、歌星名流,都是普通一居民,都必须遵守社区规章制度,无一例外。
二、东京的行政体制
日本把全国划分为1都2府43县,全是平级的行政单位。1都是东京都、2府指大阪府、京都府、43县指千叶县、神奈川县等43个县。用中国话说,东京都就是东京市。东京都下设的市,则相当于区,如北京市石景山区一样。东京都是通过区、市两级政府实行城市管理的。东京都的管理范围包括23个特别区、26个市,总面积2100多平方公里。
日本人社区分为行政社区与居民社区。行政社区与基层政府重叠,居民社区没有任何行政性质含义,同腾尼斯最初的含义差不多。东京人把行政社区称为区或市,把居民社区称为“町”。各有各的功能,东京居民无时无刻不生活在区市或町的社区中,相当于我国居民无时无刻不生活在一定组织内情况一样。为了进一步了解东京的行政社区管理体制,不妨从以下几点去把握:第一,东京都的23区、26市、7街、8村的行政长官由选民产生,不是上级任命,对居民负责。区、村与都政府不存在领导与被领导关系,区、市、村长官不接受东京都知事的直接领导。
但东京都政府颁布的条例、规定,对全都地域有同样的约束力。
理论上区、市平级,实际上,区长地位略高于市长,(相当于我国的县长地位略高于区长),因为“区”位于城市中心地带,“市”位于边缘地带。简言之,市区的行政社区叫做“区”,郊区的行政社区称“市”,与芜湖市结成友好市的日本高知市,就是一个“行政社区”市。
第二,自治原则,自治原则是世界现代行政管理中的一个普遍原则,只是具体运作,因各国国情而异。日本实践提供理论证明:只有充分自治,才可能有真正的民主,发挥地方积极性。行政社区本质上是最基本的行政自治体。东京区市的日常行政事宜,完全自行处理,不像我国那样,下级大事小事动不动请示上级,不知是机制问题,还是责任心不到位问题,决策主动性差。日本上级也是一种“形式”,无权指挥下级执行他的命令。区市政府依法行政,依法办事,独行独断、风险与“利润”同时存在,功劳归于自己,错误休想推给别人,违法将受到罪责相应的处理。
第三,虚都实区。东京都是虚置的,实权并不多,其作用,一是代表东京这座城市,二是协调跨地域的事务,三是对城市全面规划。区市是实体行政,有职有权。