破解乡镇服务型政府建设的难题——以重庆市建设乡镇服务型政府为例
罗德刚
今年（2006年）3月6日，胡锦涛总书记在参加上海团审议《政府工作报告》时讲：“要毫不动摇地坚持改革方向，坚定改革的决心和信心，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。”如何增强乡镇服务型政府建设的科学性、协调性，破解乡镇服务型政府建设的难题？本文以重庆市建设乡镇服务型政府为例，来回答这一问题。
一、政府转型，干部转型
去年（2005年）2月16日，重庆市江津蔡家镇着手服务型政府建设试点工作。背景是党群、干群矛盾大。在江津市委、市政府的领导下，蔡家围绕市委市府提出的坚持一个宗旨（服务于民），把握两道底线（机构编制只减不增、维护社会稳定），体现三大效能（精简高效、节支减负、服务三农）的指导思想，针对农业税免征后蔡家镇实际，着力打造服务型政府。经过一年多时间的探索和努力，镇政府以服务“三农”为工作重点，以农民增收致富为目标，以便民、利民、为民和人民群众拍手称好为检验标准，切实转变职能。镇干部从“两要”（要钱、要粮）干部转变为“两型”（法治型、服务型）干部，广大群众得到了实实在在的好处。全镇整体上实现了四个转变：思想观念从“官”变“仆”，工作方式从“领导”到“引导”，政府职能从“管制”到“服务”，财政支出从“养人”到“养事”。
蔡家镇摸索的政府转型具有关键性意义。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上作出了“两个趋向”的重要论断，明确指出我国总体上到了“以工促农、以城带乡”新的发展阶段，农业农村发展面临着新的形势和新的任务。新阶段新形势新任务对乡镇政府转型提出了强烈要求。经济转型、社会转型，必然要求政府转型与之适应。如果政府不转型或转型迟滞，势必阻碍经济发展和社会进步。
二、机构重组，竞争上岗
为实现政府转型，蔡家大刀阔斧地撤销二级机构，设立一办四站，即党政办、农业综合服务站、社会事务服务站、建设安全治安服务站、便民利民服务站。新的机构设置体现了以民为本，服务农民的原则。新机构要求新的人事制度作保障。该镇实行竞争上岗、双向选择的新制度。二级机构负责人全部竞争上岗，通过公布条件、自愿报名、演讲答辩、服务对象测评、机关工作人员测评、组织考评、党委票决、组织任命等公开透明的程序产生。一般干部，则打破原有身份、工作界限，实行双向选择。这些做法调动了干部积极性，增强了干部队伍活力。干部从一人一岗到一人多岗，一人一技到一人多技，增强了服务能力。
乡镇服务型政府建设是一场深刻的革命，机构和人事必须进行革命性变革，方有实质性进展。温家宝总理2005年6月7日在全国农村税费改革试点工作会议上强调，积极稳妥推进乡镇机构改革，这是巩固农村税费改革成果的关键；要求转变政府职能，整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制。
三、精镇壮村，人员分流
重庆荣昌是农业大县，农业人口65万人，占总人口82万人的75%。2002年实行乡镇建制调整，乡镇由30个减到20个，村（居）委会由587个合并为234个。一方面，乡镇合并，冗员增多；另一方面，农村青壮年外出打工，村里缺乏致富带头人。县委县府出台政策，鼓励乡镇年轻优秀干部依法竞选村（居）党支部书记和村（居）委会主任；到经济发展一线去搞农业结构调整，抓工业发展；加强农业服务中心力量，同时设立为农民销售仔猪服务的中介组织。效果是乡镇村社两相宜：乡镇干部分流30%；村社干部结构优化，素质增强，处事公正，农民欢迎；经济一线和中介服务力量加强。
去年（2005年）9—11月，蔡家也实施了“精镇壮村”工程。将全镇原18个行政村、1个社区居委会、156个经济合作社重新调整为10个行政村、1个社区居委会、47个经济合作社，减少经济合作社109个，村四职干部32人，社长109人，每年仅村社干部误工补助就节约20万元以上。全镇择优选派了11名40岁以下干部到村（居）任职。
乡镇机构改革的难点是人员分流。被分流的人员是包袱还是财富？荣昌县、蔡家镇的“精镇壮村”等经验生动地回答了这一问题。“精镇壮村”不失为一条很好的途径。
四、建立以服务对象考评为主的开放的考评机制
蔡家对所有镇、村干部的考评均采用服务对象打分占70%，镇考核小组打分占30%的方式。这种开放的考评机制凸显了服务对象为“主考官”的地位。考核结果与镇干部的年终奖、村干部误工报酬挂钩，并作为评优评先的重要依据。这种考核方式强化了广大干部的责任和服务意识。蔡家是由原来的蔡家、清溪沟、紫云、风仪4个乡镇合并的。其中清溪沟场镇离蔡家有30里远。便民利民服务站成立后，每逢另外3个场镇赶集天，该站干部就到场上现场办公。农民马康文前年为领5元钱撂荒补助，竟去了两次镇政府，光路费就花了30多元。而去年他共找镇政府办了3件事，连村子都没出就办成了。2002年，江津锦丰麻业有限公司与蔡家镇政府签订协议，在两年时间内由镇政府组织农民发展5000亩苎麻作为工厂的原料基地，但到2004年该镇的苎麻基地仅2000亩。由于原料供应严重不足，工厂的开工量仅40%。蔡家建设服务型政府后，农业综合服务站之下成立了辣椒、苎麻、中药材、撑绿竹四个产业服务所和村级公路养护所。新成立的苎麻产业服务所由3名专职干部负责苎麻产业发展。现在该镇的苎麻基地已达8000亩，解决了苎麻产业发展与厂商脱节的问题。
建立以服务对象考评为主的开放的乡村干部考评机制，是解决长期以来干部对上负责对下不负责问题的最好途径，从机制上保证了“为人民服务”宗旨的实现。建立这样的考评机制，镇党委、政府是需要勇气的。蔡家的实践效果是良好的，干部们既未脱离党和政府的领导，又将长期以来农民渴求的“服务”落到实处。建立以服务对象考评为主的开放的乡村干部考评机制，是落实科学发展观和树立正确政绩观的关键因素。
五、治道变革，实行共同治理
重庆市开县麻柳乡变革社会治理方式，实行“八步工作法”：第一步，深入调查收集民意（弄清大多数群众需要办什么）。第二步，召开会议初定方案（召开党员干部和村民代表会议，初步讨论具体怎么办）。第三步，宣传发动统一思想和认识。第四步，民主讨论确定方案（多次召开党员干部和村民代表会议，在形成初步方案的基础上，根据群众的意见修正完善，形成最终方案；并在会上推选工程建设领导小组人选，普通群众必须达到50%以上；为避免干部财务上拎不清，成立群众财务管理委员会，所有钱物均由群众代表管理，村组干部管事不管钱）。第五步，户户签字进行公决（赞同的达到85%才予以实施，否则暂缓）。第六步，分解工程落实到户。第七步，各村民小组组织实施。第八步，竣工结算张榜公布（由群众财务管理委员会清算财务）。变革社会治理方式前，麻柳乡数百名群众以铳为号，围攻、打砸乡政府，抵制干部乱罚款、乱收费。实行此方式后，全乡兴办公益事业投资投劳折计人民币1200多万元，都是群众自愿出钱出力，奇迹般地解决了山区群众盼了几十年的行路难、饮水难、通话难、照明难、看病难等8大难，全乡已连续多年零上访，群众自发给乡党委、政府送来19面锦旗，立下两块德政碑。
笔者把这种“八步工作法”称作共同治理。乡镇建设服务型政府，也应遵循服务型政府建设的一般规律——更新理念，改革体制，转变管理方式。三者是配套统一的，缺一不可。这种“共同治理”方式，变政府单方面意志为政府意志与民间意志的结合，实质是治道变革。这种“共同治理”方式是我国目前乡镇经济总体上还欠发达有的还相当困难的情况下解决公共产品供给的好方式。当然，这种方式并不排斥法律的、经济的、思想政治工作的方式。
六、发展社会中介服务组织，为“三农”提供全面的社会化服务
乡村公路养护是全国性难题。因国家实行“乡路乡管、村路村管”的原则，过去政府筹资，群众不信任，蔡家镇180公里乡村公路长期无人养护，破损严重，通而不畅。村级公路养护所发动群众，建立了由个体商户牵头的养护协会，吸纳散户为个人会员，村社为集体会员，现会员达100多人，筹资5万多元，投劳1000多个，全部公路得以维修，协会还聘了45个专职养护员进行经常性养护。蔡家已实现乡村公路养护社会化。通过政府服务和社会化服务，蔡家初步解决了增收难、办事难、行路难、就医难、致富难、饮水难、用电难、生产生活难等“七大难”。
服务型政府不是无限政府，而是有限政府。提供“公共服务”这一公共产品是政府的责任，但提供公共服务的方式则可以灵活多样。总的讲，政府直接服务是有限的，政府组织社会力量提供服务则应该是大量的。这样，有利于社会服务组织的发展壮大和公民社会的形成。这正是基层政府工作的着力点。
七、上级推动，上下联动
重庆近5年大力开展了乡村行政建制调整，撤并乡镇530个，乡镇总数由1499个减少为969个，减少了35%；村由20569个减为9979个，为乡镇服务型政府建设奠定了组织基础。从2003年起，重庆市明确提出在全市范围内建设服务型政府的目标，市级部门、区县乡政府纷纷行动，重庆所辖区县（市）也加强了乡镇服务型政府建设的领导，为乡镇服务型政府建设创造了浓厚的氛围。2005年5月，重庆市委二届七次全委会作出统筹城乡发展重大战略部署，这是我国第一个作出统筹城乡发展战略部署的地区。时任市委书记黄镇东宣布：重庆人均地区生产总值超过1000美元，初步具备了“工业反哺农业、城市支持农村”的条件，初步进入了“以工促农、以城带乡”的阶段。蔡家所在的江津市委市府则对蔡家、德感等乡镇和街道建设服务型政府提出了明确的要求，并采取了加强领导、舆论和组织支持等措施。荣昌县的“精镇壮村”也是县委县府发动和组织的。
建设服务型政府属于行政改革和政治改革的范畴，不能靠自发，也不能单靠自觉。因为它涉及的体制、机制、人事、财政、评价等一系列问题都必须冲破原有框框的束缚，建立新的政府制度和社会制度。自发则可能偏离政治方向，单靠自觉则可能发展不平衡。上级推动，上下联动，得到上级党委政府支持，形成良好社会氛围，是乡镇建设服务型政府必不可少的组织条件和社会条件。
（作者系重庆市行政管理学会副会长，重庆行政学院公共管理教研部主任）