创新扶贫方式 开辟脱贫致富新途径——关于宁夏农村“互助资金”试点工作的调研报告
“贫困村村级发展互助资金”（以下简称“互助资金”）试点工作是深入贯彻落实科学发展观的具体体现，是完善扶贫战略措施和政策体系的有益探索，是新时期开发式扶贫工作的新途径，深受贫困地区干部和群众的拥护。自治区人民政府将其列入2009年实施的十项民生计划。为了推广这一新的扶贫开发方式，促进其健康持续发展，我们对“互助资金”试点工作进行了调研，供领导决策参考。
一、宁夏农村“互助资金”试点工作的基本情况
村级“互助资金”是一种在政府主导下，由贫困农户参与，民主决策、民主管理、长期使用的特殊形式的小额贷款，是带有金融特点和操作方法的惠农项目。宁夏于2006年6月被国务院扶贫办和财政部列入全国第一批14个“互助资金”试点省（区）之一，截至2008年，全区“互助资金”试点工作在贫困人口较为集中的20个县（市、区）77个乡（镇）108个贫困村顺利推行，其中：中央安排试点任务40个村（2006年10个、2007年10个、2008年20个），自治区安排试点任务61个村（2007年15个、2008年46个），贫困县自己安排试点任务7个村（2008年）。共投入试点资金1844.1万元，其中：中央财政投入600万元、自治区财政投入1100万元、县级财政投入44万元、社会帮扶和项目捆绑资金投入100.1万元，分别占32.5%、59.6%、2.4%和5.4%。全区参与“互助资金”试点的农户达9084户，农户交纳的“互助资金”入股金为1028.41万元，“互助资金”总量达到2872.51万元（政府投入占64.2%、农户投入占35.8%）。借款农户达到7288户次，累计发放贷款2471.8万元，户均借款3000元，借款期限均为一年，年利率为5%～6%，三年的还款率均为100%。据有关部门统计，在“互助资金”试点期间，农户通过“互助资金”贷款发展生产创收超过400万元，受益农户年均增收550元左右，扶贫效果十分明显。
二、宁夏农村“互助资金”工作的主要做法和经验
宁夏农村开展“互助资金”扶贫开发试点工作以来，自治区党委、政府对试点工作高度重视，扶贫和财政等相关部门精心组织，试点地区的干部群众积极参与，取得了明显成效。
（一）深入调研，精心选点
自治区扶贫办在“互助资金”试点工作过程中，坚持事前调查和事后研究相结合，事前对以9个扶贫开发重点县（区）为主的全区1500多个贫困村进行了深入调查，掌握贫困村现实状况并分类排队，为筛选试点村奠定基础；事后对当年进行试点的贫困村进行跟踪研究，及时总结经验，查找不足，不断完善“互助资金”扶贫新机制。在深入调研的基础上，严格按照6条标准（有较好经济基础、正在实施整村推进和新农村建设的贫困村，群众具有较强的发展愿望、发展潜力和对发展资金的迫切需求，具有一定的资源条件、有特色产业带动、有发展项目，村风良好、民风淳朴、诚信度高、无贷款，行政村两委班子团结务实、凝聚力强，所在乡（镇）、村领导重视、责任意识强），采取自下而上审查确定的方法，精心选择“互助资金”试点村，为试点工作的顺利开展打下了良好的基础。
（二）制定办法，组建机构
建章立制、搭建平台是“互助资金”试点工作的重要环节。在制度建设方面，自治区扶贫、财政部门根据国务院扶贫办、财政部的有关政策规定，结合宁夏实际，按照互助资金“民有、民用、民管、民受益，周转使用、滚动发展”的原则，研究制定了《关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点工作的实施意见》《宁夏回族自治区“贫困村村级发展互助资金”管理办法》等各项规章制度，并将“互助资金”使用规则交由试点村群众讨论修订，增强了各项管理制度的使用性、操作性和约束性。在机构建设方面，试点县、乡统筹扶贫、财政、农经等部门的力量，组建了管理机构。同时，把村级“互助资金”管理机构建设作为重点，在广泛发动群众的基础上，以村召开全体村民或村民代表大会，民主推选出公道正派、有责任心、有文化、能力强的村民组成“互助资金”管理委员会和监督委员会，明确各自的工作职责。使试点工作有了制度和组织保障。
（三）培训骨干，发动群众
“互助资金”扶贫新方式涉及金融、财务、组织管理等方面的知识和群众的参与意识。为了确保试点工作取得成功，自治区扶贫办等有关部门一方面加强了骨干培训，重点对试点县、乡业务骨干和试点村管理人员进行定期业务培训以及组织观摩学习，让受训人员熟悉掌握互助资金的具体操作程序、资金使用和管理办法以及上级有关部门制定的政策措施，从而提高他们对“互助资金”管理的业务能力和实际操作水平。另一方面加强了发动群众工作。“互助资金”参与的主体是贫困村全体村民，村民对这一扶贫开发新方式的认知度和参与度，直接关系到试点工作的成败。试点县（区）、乡、村采取多种形式，广泛宣传“互助资金”的性质、作用和意义，入股村民的权利和义务，让群众充分了解“互助资金”的使用原则、特点及好处，调动了群众参与的积极性。为试点工作培养了业务骨干、打下了良好的群众基础。
（四）领导重视，部门配合
“互助资金”试点工作一开始，就受到了自治区党委、政府的高度重视，自治区领导多次深入试点村调查研究，对试点工作和“互助资金”这种扶贫开发新方式给予充分肯定。自治区政府逐年加大财政投入的力度，并将“互助资金”项目列入自治区政府2009年实施的十项民生计划。自治区有关业务部门以加强业务培训、疏通资金渠道、强化技术服务等方面为切入点，通力协作，密切配合，狠抓落实，为“互助资金”试点工作创造了条件。尤其是自治区扶贫办的负责同志多次深入试点村进行调研，加强指导，先后撰写了《全区开展“贫困村村级发展互助资金”试点工作情况的调研报告》和《“草根”金融唱响曲》等文章，分别得到了国务院扶贫办、自治区领导的好评，对试点工作起到了积极的促进作用。试点县、乡的相关部门积极配合，努力工作，确保试点工作没有出现“肠梗阻”。
（五）创新模式，方法灵活
为了解决“互助资金”数量少的问题，试点地区采取了灵活的运作模式，实现增量扩容，使试点工作更具活力。整体来看，试点地区严格按照自治区扶贫办、财政厅有关试点工作实施方案或办法开展试点工作，采取了财政扶贫资金配股60%、农户入股40%的配（入）股方式，制定了五户联保的信用机制，发挥了财政扶贫资金的撬杠作用，调动民间资金参与互助互济。在试点工作中，做到了“四个结合”：一是“互助资金”与县（区）追加投入或项目整合相结合。试点县充分认识到了“互助资金”扶贫方式的重要性，克服财政困难，主动投入资金扩大试点。如红寺堡开发区为每个试点村追加投入3万元、原州区、泾源县通过项目整合，调整资金40万元，各增加了一个试点村。
二是“互助资金”与社会帮扶工作相结合。合理利用帮扶资金扩大试点。如彭阳县用宋庆龄基金会帮扶资金50.1万元增加了5个试点村、红寺堡开发区发动帮扶单位干部职工（科级干部3000元、一般干部1000元）在试点村出资参股（出资不借款）5.5万元。自治区扶贫办还积极动员闽宁对口帮扶部门，把建设“闽宁互助资金村”作为首选项目、留下永久的帮扶业绩，受到了帮扶部门的广泛认同，从今年开始将陆续投资兴办。
三是与农村的先富帮后富相结合。动员试点村富裕户将剩余资金参股（只分红不借款）“互助资金”、党员户和温饱户暂缓借款，优先让贫困户使用“互助资金”发展生产、脱贫致富。如同心县下马关镇五里墩村，富裕户参股3.96万元，贫困贷款户占入股农户的55%，贫困户最高贷款达到1.5万元；中宁县大战场乡长山头村，富裕户参股12万元，可新增入股120股，按3000元计，可新增贫困贷款户40户，农户贷款最高达1万元。
四是与党建工作相结合。在五户联保过程中，针对贫困户无人牵头或五户联保难组建的问题，发扬共产党员的模范带头作用，帮助贫困户实现“入社”的愿望。如彭阳县试点村党支部采取让党员担任五户联保组长的办法，帮助贫困户参与互助组织。随着试点工作的深入开展和“互助资金”作用的进一步显现，各级干部的思想认识提高了，农户的参与意识增强了，搞好“互助资金”的办法也越来越多了。
（六）绩效考核，以奖代补
建立试点工作激励机制，调动各方面的工作积极性。制定了试点工作绩效考评办法，自治区扶贫办和财政厅以试点县（区）为单位，对试点村农户的入股、借款、还款以及贷款户项目收益等情况，每年进行一次检查和考评，对试点工作成绩突出的县（区）采取以奖代补的方式给予奖励，激发了试点地区管理者的工作热情。