五、昔时之失,来时之鉴
有史以来的立法无不在于用,即通过法的实施,达到立法所予期的目的,使法律规范的要求,在社会生活中获得实现。南宋杨万里在论刑法中曾说:“法不用则为法,法用之则为刑。民不犯则为法,民犯之则为刑。”
“有法不能守,不如无法”。这是指立法与法律发生效力的关系而言。从宋代的立法中已经看到,其法律在调整经济关系、阶级关系,促进经济发展,稳定社会秩序中确已发挥了积极作用。但其法典的猥冗烦密,变化无常,却又使其走上了自乱其法的道路,这是无可置疑的事实。因此,对宋代立法的得失进行总结,以为来时立法提供历史的借鉴,亦是十分有意义的。
(一)立法贵在简要,失在烦苛。约法简文,是历代立法经验的总结。宋初的《刑统》,可谓一部宽简体时的法典。但宋代是一个“事有无穷之变”的时期,“天下之大,民物之众,事日益滋,则法不可不密”,欲治无常之事,“则法之应亦无穷”。所以立法频繁,法网烦密,又是客观要求的反映。但是法网烦密到了不暇遍观详览、难以检用的地步,反而失去了广立法禁的意义。对此欧阳修在宋仁宗时已经指出:“法在简,简则明;行在久,久则信。至其繁渎,则其精明之士不能遍习,而吏得上下以为奸,此刑书之弊也。”王安石讲的更尖锐,他说:“法令如毛,朝令夕改,非治国之道。”立法本来为求尽民情,但立法者或牵于好恶之私,或溺于迎合之说,或惟恐有罪者之失,故多张纲目,致使法书猥冗,条目苛密,内容烦杂,即使强力勤敏者,恐不能遍览,“况于备记而必行之”。南宋时的法书更加纤悉苛冗,精明之士,穷日之力,亦是耳目不能周,思虑不能照,书尾不能暇。反而成为“济猥吏之奸”的午文之具了。所以叶适说宋代“法度以密为累而治道不举”,这是符合实际情况的。
由此看来,立法烦密决非是“明邦典而定民志”的美意良法。这是立法者所当继取的一个很重要的教训。
(二)法变贵在适时,失在无常。王格齐讲:“制而用之谓之法”,“变而通之存乎时”。只有体时立法,适时变法,法律才能适应社会关系变化的需要。如果法律不能应时而变,就会成为社会发展的障碍。但是法律也必须在一定时期内保持相对稳定性,否则也会使“人心多惑,奸诈益生”。这是稳定社会秩序和保证法律实施所必需的。在这一方面,宋代的教训也是极为深刻的。
宋初所修《刑统》,因适时的增加了不少新内容而被誉为体时之典。但随着续降敕令的繁多,特别是因臣僚的建请而辄更法的兴起,法令错出,轻慢多变的情况愈益严重。宋仁宗时张方平曾讲:“国家切于求理,急于听受,一人唱之即行,一人沮之即止。”使法令由适时而变为“循人言而轻发”,“任私意以聚(骤)更”的混乱局面。刘安世在元祜元年(1086)谈法令多变时说:“朝廷命令,变易频数,远不过一二岁,近或期月而已。甚者朝行而夕改,亦有前诏未颁,而后令蠲除者。”法令变更如此轻慢无常,不仅使法律失去了稳定性和严肃性,而且也使法律丧失了连续性而难以整齐画一。因此,“吏易之而奉行不固,民忽之而苛慢多违”。特别是熙宁变法事起之后,由于“士大夫争法之新旧,辨党之邪正”,更引起了法度的急剧变更,“熙宁改治平,元丰改熙宁,元祜改熙丰,绍圣改元祜。以后冲前,以新改旧,各自为书”。“元符续敕令,疏密重轻颇有不同,遂致舛驳,浸失本意”。宋徽宗以绍述神宗新法为名,广行御笔手诏,变乱旧章,紊乱法度。因党派之争而大规模的反复变更法律,使法律“造之而不能通故,行之而不能久”。
这是宋代变更法律中的最大失误。因此说,法律不可不变,但是变更又不可无常。无常之变,只能是自坏其法,自乱其治。这亦是宋代立法中的一个教训。
(三)制法贵在信,无信则难行。制法能否实现其效能,获得普遍的服从,关键在于法律本身是否符合客观要求,能否取信于天下。对此,宋代的一些明法之臣多有切论。张方平曾讲:“令必信,则上得其正,下安其事。令不信,则吏侮乎法,民慢其禁。”富弼亦讲:“令下无信而民不从。”王安石也说:“诏令所以行于天下者,信也。诏令不信,则人主权废矣。”如何才能使法令取信于天下,从历代立法的经验来看,主要有两条:一是不可轻易制法出令,:立法要慎重;二是法既立,就要坚决执行,不可轻易变更和废止法律。而宋代立法中的问题,正是出在这两点上。宋代统治者在复杂多变的政治经济形势面前,从自身利益出发,广采百官建请而轻率出令更法。由于出令之初不加详审,立谈之间难以周尽事情,“故出令多反汗”。“以不信之言,行难从之令”,自然也就难以取信于天下。因此,“监司守令奉命不虔,坐视诏书徒挂墙壁,以为文具”的废法慢令情况非常普遍。有法官不守,民不从,使之徒为空言文具,法律也就失去了作用。所以说,“虽有良法,法无不坏”。由此可知,只有慎制法,简出令,少变更,才能使官信而能守,民信而服从,法律才能实现其效能。
(四)有法不可自轻,自轻必自坏。宋代法令不行的另一个深刻教训是自轻其法。其表现之一,是法令变化无常。如“法令所不可,则以特旨行之;议论所当执,则以宣谕止之;既日自后不为例矣,未几而复有援例之言;既曰永不放还,未几而复有放还之命;今日日永为定制,明日日更不施行”。如此反复无常,使官不知所守,民不知所从。所以“每有处置之事,州县知朝廷未是一定之命,则官吏或相谓日:‘且未可行,不久必更张。’或日:‘备礼行下,略与应破指挥。’旦夕之间,果然又变”。
又如朝廷常有必罚无赦之言,而无必罚无赦之事。所以“朝廷每有申严行下之诏,民下常相切笑日:‘吾君必不忍行此法也,有司必不能奉此法也。’行之未几,果然峻厉严切之言,徒若慈父母之恐童稚,而非有鞭捕之实也”。这种言而无信,有法不依,执法不严的现象,在宋代的司法实务中是极为普遍的。宋代自轻其法的表现之二,是“以法从人”。即因臣僚之私欲,一事之起请,而轻率出令更法,使法令随着臣僚的私欲要求而变更,这是宋朝统治者自轻其法,自坏其法的最突出的表现。
对此南宋杨万里曾提出:“为国者,以法从人,不若以人从法。”即“凡法之所无者,一皆执而不行”,“有害吾法,罪在必罚”。他又说:“以人从法,则公道行而私欲止;以法从人,则公道止而私欲行。私欲一行,士大夫争夺之门所以四辟而不可禁,胥吏受贿之渊所以百孔而不可窒也。法之弊,莫不然。”这是一个符合宋代实际情况,击中宋代法弊要害的切论。宋代自轻其法的表现之三,是立法之外,又行叮咛申严之制。自宋太祖开宝时起,凡差诸州通判,刺刑狱钱谷,无不“一一指挥。又有不得慢易之语”。即在法律之外,又以内降指挥的形式令臣下遵办。这种法外另行叮咛的作法,成为赵宋的一种传统执法行为。但却造成了自轻其法的不良后果。对此苏轼曾经指出:“若每行事立法之外,必以王言随而叮咛之,则是朝廷自轻其法,以为不叮咛则未必行也。言既屡出,虽复叮咛,人亦不信。”南宋时,朝廷欲谆复其法,又有“检坐、申严、批状、勘当、照条之类”。朝省、六部、诸司州郡亦依此相习。实际上是朝廷把明知不信之言,难从之命强委之于下,下则明知其不可行,而故复之于上,结果是“虚文相挺,浮论相倚”。而“省台寺监,安习因循,偷情苟简。有丰禄营私之志,无守法奉公之心”。轻法慢令,以度岁月。所以,虽然法完令具,乃为徒设,虽然叮咛申严,人亦不信,只能虚烦天下耳目。由此当知,立法者决不可自轻其法,自慢其令。否则,必然自坏其法。
(五)治国用法,行法在人。立法在于用,行法在任人。对此,宋代的士大夫们亦有不少高论。王安石曾讲:“制而用之存乎法,推而行之存乎人。”“其人足以任官,其官足以行法”。如果“吏不良,则有法而莫守”。
所以说任人是行法的关键。南宋的叶适也说,法书虽备天下之事,如无执法之人,则是“备其文不备其实,备其似不备其真也”。因此,必须任人以行法,“以助法之不能自行者”。但由于“人不平而法至平,人有私而法无私,人有存亡而法常在”,所以任人又难于任法。对此叶适又提出:“必任其足以行吾法之人,而不任其智不足以知法与力不足以行法者。”他认为,只有“任人以行法,使法不为虚文,而人亦因以见其实用,功罪当于赏罚,号令一于观听”,而后法可任。由此可知,“治国用法,行法用人”,是推行法制的两个缺一不可的重要条件。如果没有一个公平、正直,素质优良的执法队伍,即使有良法美意,也只能使法律殆为虚文,甚至成为奸吏舞文之具。在这一方面,宋代的教训同样是极其深刻的。
结束语
从宋代的立法概况可以看出,宋朝历代统治者都非常重视法制建设。本想通过广立法禁加强其统治,通过度时制法以适应政治经济发展变化的要求。但因其出令轻慢,变更无常,使其法失信于天下而有法难守;因其立法频繁,种类众多,法书猥冗,内容烦密,致使官不能遍览,民不能知晓而有法难行;因其吏治败坏而废法慢令严重,更因立法者自轻其法,自慢其令而自坏其法。
最终使宋代统治者走向了自己主观愿望的反面,以自乱其治而告终。宋朝立法中的经验和教训,应是后来者所当认真汲取的历史借鉴。