关于《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》的说明
——2009年12月22日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上
民政部部长李学举
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现对《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》作说明。
《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）自1998年11月公布施行以来，对推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治发挥了重要作用，村民自治制度已经发展成为中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分。随着农村经济社会的发展，特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的深化，在实行村民自治中也遇到一些新的情况和问题，有必要在总结实践经验的基础上，尽快修订《村民委员会组织法》。
民政部、国务院法制办在总结《村民委员会组织法》实施经验的基础上，多次征求中央有关部门、地方人民政府和专家、学者的意见，经过反复研究修改，形成了《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》（以下简称修订草案）。修订草案已经2009年12月2日国务院第90次常务会议讨论通过。现就修订草案的主要内容说明如下：
一、进一步完善了村民委员会成员的选举和罢免程序村民委员会选举是实行村民自治的重要环节。修订草案依据近几年村民委员会选举工作实践经验，对村民委员会选举作了以下三个方面的完善：
一是完善了村民选举委员会的组成和推选程序。修订草案规定：村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。
村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人的，退出村民选举委员会，缺额按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。村民选举委员会成员不履行职责的，经村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议讨论同意予以免职，缺额按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。（第十二条）
二是增加了选民登记的内容。修订草案规定：村民委员会选举前，应当对下列参加选举的村民进行登记：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；（二）户籍在本村，登记参加选举或者选举期间不在本村居住，接到村民选举委员会通知表示参加选举或者书面委托他人投票的村民；（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。参加选举的村民名单应当在选举日的20日前由村民选举委员会公布。对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起3日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起3日内作出处理决定。（第十三条、第十四条）
三是完善了对村民委员会成员的罢免程序。修订草案规定：本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持。罢免村民委员会成员，有登记参加选举的村民过半数投票，表决有效；投票的村民过半数同意，始得罢免。罢免要求通过后，村民选举委员会应当主持村民委员会成员缺额的补选。补选村民委员会成员，适用本法第十五条规定的程序。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。（第十六条）
二、进一步完善了民主议事制度
民主议事是村民自治中村民行使民主权利、维护自身利益的重要制度，对于制约村民委员会不作为或者滥作为发挥着重要作用。修订草案主要从以下三个方面完善了民主议事制度：
一是进一步充实了村民会议讨论决定的事项，从《村民委员会组织法》规定的八项扩展为十二项，并规定了村民会议可以授权村民代表会议讨论决定的事项。（第二十二条）
二是完善了村民代表会议的组成和议事程序。鉴于基层普遍反映村民会议难以召开，为保证制度效能，使村民能够经常行使自己的民主权利，修订草案规定：人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之二以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每5户至15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。（第二十三条）
村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。（第二十四条）
三是增加了村民小组会议制度。为了切实保障村民依法办理自己的事情，保障其利益不受侵害，修订草案增加了村民小组会议制度，并规定：属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。（第二十六条）
三、进一步完善了民主管理和民主监督制度
依据近年来各地在村级民主管理和民主监督方面的成功经验，修订草案从以下四个方面完善了民主管理和民主监督制度：
一是增加了村务监督机构。修订草案规定：村应当建立村务监督机构，负责村民民主理财和村务公开等制度的落实，其成员应当具备财会、管理知识，并由村民选举产生。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。选举村务监督机构成员适用本法第十五条规定的程序，罢免村务监督机构成员适用本法第十六条规定的程序。村务监督机构成员列席村民委员会会议，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。（第二十九条）
二是完善了民主评议的内容。修订草案规定：村民委员会成员、村务监督机构成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员应当接受村民会议或者村民代表会议的民主评议。民主评议每年进行一次。村民委员会成员、村务监督机构成员连续两年被评议不称职的，应当主动辞职；拒不辞职的，应当启动罢免程序。（第三十一条）
三是增加了村务档案制度。修订草案规定：村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，基本建设资料，宅基地使用方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。（第三十二条）
四是完善了村民委员会成员任期和离任审计制度，并明确了任期和离任审计包括的事项。（第三十三条）
此外，修订草案还对加强基层党组织对村民自治的领导、村民委员会职责、村民委员会开展工作和办理村公益事业的经费保障等作了完善。（第四条、第八条、第三十五条）
四、修订草案的框架结构
现行《村民委员会组织法》共三十条，没有分章。修订草案在总结地方立法经验的基础上，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为顺序，将修订草案的内容分为“总则”、“村民委员会的组成和职责”、“村民委员会的选举”、“村民会议和村民代表会议”、“民主管理和民主监督”及“附则”共六章。这样使村民自治各个环节的制度设计更加一目了然。
《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》和以上说明是否妥当，请审议。
全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》修改情况的汇报
全国人民代表大会常务委员会：
常委会第十二次会议对村民委员会组织法（修订草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将修订草案印发各省（区、市）、中央有关部门和部分法学研究机构征求意见。中国人大网站全文公布修订草案，向社会征求意见。法律委员会、内务司法委员会、法制工作委员会联合召开座谈会，听取中央有关部门的意见，并赴北京、河北、辽宁、陕西、广东等地深入县、乡、村进行调研，听取地方有关方面的意见。6月3日，法律委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修订草案进行了逐条审议。内务司法委员会、国务院法制办和民政部的有关负责同志列席了会议。6月12日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。现就主要问题修改情况汇报如下：
一、修订草案第十五条对村委会成员的选举作了规定。一些常委委员、部门和地方提出，为做好提名候选人的引导工作，应当对村委会组成人员候选人条件提出适当要求。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，建议在第一款中增加规定：“村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益的村民为候选人。”（修订草案二次审议稿第十五条第一款）
二、一些常委委员、部门和地方提出，针对实践中委托投票出现的问题，为保证受托人根据委托人的意愿进行投票，应当对受托人的范围加以限定。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，建议在第十五条增加一款，作为第四款，规定：“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托同一家庭户口内其他成员代为投票。”（修订草案二次审议稿第十五条第四款）
三、修订草案第十六条第三款规定，因罢免村委会成员出现缺额需要补选的，按照第十五条规定的程序另行选举。一些常委委员提出，补选是个别村委会成员出缺后进行的选举，应当从我国农村的实际出发，简化出缺补选的程序。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，赞成上述意见，建议将第十六条第三款修改为一条，作为第十九条，规定：“村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表会议进行补选，由村民选举委员会主持。补选程序参照本法第十五条的规定办理。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。”（修订草案二次审议稿第十九条）
四、修订草案第十七条第二款规定，对破坏村委会选举的行为，村民有权向县级人大常委会和人民政府举报，由县级人民政府作出认定，并责成有关机关依法处理。中纪委、监察部等部门及一些地方提出，应当拓宽接受村民举报的渠道，进一步明确有关机关对破坏村委会选举行为调查处理的职责。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，建议将上述有关规定修改为，“村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。”（修订草案二次审议稿第十七条第二款）