1990年2月19日在第七届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上
铁道部部长李森茂
委员长、各位副委员长、各位委员：
我受国务院的委托，现就《中华人民共和国铁路法（草案）》作如下说明。
一、制定《中华人民共和国铁路法》的必要性
铁路是国民经济的大动脉，是我国交通运输的重要组成部分。它不仅对发展工农业生产和满足人民日常生活的需要有积极作用，而且对沟通城乡联系，加强内地和沿海地区的经济合作，巩固我国国防都有十分重要的作用。
在我国，国家铁路的线路总营业里程有53000多公里，承担全国70％左右的货物周转量和60％左右的旅客周转量。地方铁路有3700多公里，专用铁路达25000多公里，铁路专用线也有13000多公里。40多年来，铁路在社会主义经济建设、巩固国防等方面发挥了重大作用。尽管如此，铁路与我国国民经济发展状况相比，仍然处于十分落后的状态，需要大力发展。尤其是近十多年来，铁路发展的速度远远不能满足日益增长的社会需求，乘车难、运货难的状况一直得不到缓解。由于铁路点（车站）多、线（线路）长，贯通全国，联接城乡，又是全天24小时作业，涉及面广，要与数以万计的旅客和货主发生各种各样的权利义务关系，因此，没有法是不行的。一方面，一些铁路职工和路外群众法制观念淡薄，对维护铁路运输生产秩序、保障铁路运输安全的重要性认识不足，致使危害铁路运输安全、妨碍铁路建设顺利进行的案件不断发生。如非法拦截、击打列车，拆盗铁路设备，关闭折角塞门，携带易燃易爆等危险品进站上车等，严重威胁铁路运输安全，有的已经发生严重后果，给国家和人民生命财产带来巨大损失。另一方面，在我国经济体制改革不断深化的新形势下，铁路与国内外有关单位和个人的联系越来越广泛，铁路发展面临的矛盾也越来越多。这些矛盾和关系需要通过立法加以调整。铁路虽然有大量的规章制度，但远远不能适应经济发展的要求。
铁路的法制建设状况引起了全国人大和国务院领导同志的关注。1982年9月，铁路法被正式列入国务院的经济立法规划。在七届人大和七届政协第一、二次会议上，先后有100多位人大代表和政协委员提出了14件议案和提案，要求国家尽快制定铁路法。因此，制定铁路法，是加强铁路法制建设，运用法律手段保障铁路运输安全的一项紧迫任务，也是铁路部门依法治路的迫切需要。
二、关于国家铁路运输管理体制
本法第二条规定了铁道部经营管理国家铁路的职能，第五条又明确规定“国家铁路实行政企合一、高度集中、统一指挥的运输管理体制”。这些规定既体现了国家铁路现行的政企合一的管理特点，也与1988年12月国家机构编制委员会第十一次会议审议并原则批准的《铁道部“三定”方案》规定的铁道部兼负政企双重职能的内容相一致。考虑到国家铁路的上述运输管理体制在相当长一段时间内不会改变，从今后发展来看，国家铁路作为国民经济的大动脉，具有半军事化和大联动机的特点也不会变，国家铁路仍然需要实行高度集中、统一指挥的管理制度，还要履行国家赋予的部分行政管理职能。因此，把铁路的现行运输管理体制明确规定下来，对国民经济的发展和发挥铁路在国民经济建设中的作用是有利的。
三、关于人民铁路为人民，人民铁路人民爱的原则
人民铁路为人民，人民铁路人民爱，既是本法的立法指导思想，也是本法的基本原则。就铁路部门来说，全心全意为人民服务，为旅客、托运人和收货人提供优质服务，不断提高铁路运输的社会效益，应当是其坚定不移的目标。铁路部门在办理客货运输营业时，要遵循安全、准确、经济、便利的原则，努力提高服务质量。在当前铁路运输服务水平不高，路风不好的情况下，更要强调人民铁路为人民，把这一宗旨上升为法律规范，成为铁路部门及其工作人员的行动准则。因此，本法第三条第一款规定，“铁路部门及其工作人员必须坚持社会主义经营方向，坚持人民铁路为人民的宗旨，严格执行国家的法律、法规和铁路规章制度，全心全意为人民服务”。在本法的第二十二条、第三十六条、第四十六条、第四十七条等条款中都明确规定了铁路部门应负的责任，对铁路自身提出了严格要求，以保证实现“人民铁路为人民”的目的。同时，铁路是国家的铁路，保护铁路财产不被侵犯，维护铁路运输安全也是每个公民应尽的义务。由于铁路贯穿城乡各地，是人们日常旅行的重要交通工具，具有高速、技术性强、露天作业等特点，因此，不仅每个旅客、货主，而且铁路沿线的城镇、农村居民都要爱护铁路的一枕一钉，遵守铁路的规章制度，协助铁路部门搞好铁路运输安全。在建国初期，人民支援铁路建设，自觉同破坏铁路的行为作英勇的斗争，谱写了一曲曲“人民铁路人民爱”的光辉乐章，涌现出众多的“护路英雄”，“铁道卫士”。在全国人民的心目中这条钢铁长龙真正是国家的命脉，不能垮，不能断。但最近几年来，“人民铁路人民爱”的观念淡薄了，一些不法分子拆盗铁路器材，哄抢铁路运输物资，扒乘列车、损毁铁路设备，击打列车等等破坏铁路运输的行为不断发生，给铁路和国家财产造成巨大损失。有的甚至造成列车运行中断、脱轨等恶性事故。因此，在制定铁路法时，有必要重申“人民铁路人民爱”的精神。本法第三条第二款明确规定：“公民应当发扬人民铁路人民爱的精神，遵守铁路规章制度，爱护铁路设施，协助铁路部门维护铁路运输的正常秩序和安全”，就是要求每个公民应以国家主人翁的姿态，自觉爱护铁路设备，同破坏铁路运输安全的行为作斗争，使铁路这条国民经济的大动脉真正达到畅通无阻，安全正点。
四、关于铁路道口的设置与管理
我国现有铁路道口20000多个，平均每2公里多就有一个道口。这些道口近80％为平交无人看守道口。铁道部每年花大量投资，与地方配合修建立体交叉，但也只能解决有限的繁忙区段的道口安全问题。由于平交道口无人看守的多，道口事故发生率也高。据统计，1987年道口事故为2680件，1988年为2941件，1989年为2739件。其中90％以上发生在无人看守道口。其主要原因是行人和车辆通过道口时，不遵守有关法律、法规和铁路规章的规定，冒险抢行。特别是机动车驾驶员，在有人看守道口，只顾抢时间，闯栏杆越道口；在无人看守道口，不停车望，违章驾驶，盲目抢道。因此，本法明确规定行人和车辆通过铁路道口时，必须遵守有关铁路道口通行的规定（第四十条）。同时，本法也对铁路部门提出了要加强铁路道口管理、设立必要的标志和安全防护措施的要求，明确规定了铁路道口设置的原则。本法第十五条规定“铁路与道路交叉处，应当根据道路交通量、铁路行车量的大小以及地形条件等，优先考虑设置立体交叉；未设立体交叉处可以根据国家有关规定设置平交道口或者人行过道”。“道口应当按等级设置必要的标志并加强管理。道口的铺设、拆除及守护由铁路部门决定”。考虑到平交道口事故发生率高，因而在铁路与道路交叉处，应当尽量设置立体交叉。但由于投资等原因，设置立体交叉确有困难的，也可以根据国家有关规定先设平交道口，待条件成熟时再逐步改造。但新建铁路，应尽量减少平交道口，多设一些立体交叉。各级地方政府也应当积极配合铁路部门加速改造铁路平交道口。铁路部门应当加强道口的管理，设置必要的安全标志。平交道口应当尽量考虑设人看守。不够设人看守条件的，其安全措施一定要扎实可行。目前，不少铁路道口的安全指示灯、报警器装置被不法分子盗走，对这种行为一定要严厉打击。
为了制止少数人擅自铺设道口，影响行人、车辆通行安全和列车运行安全，本法一方面规定铁路道口的铺设、拆除由铁路部门决定，另一方面也规定严禁擅自在铁路线路上铺设平交道口或人行过道（第四十条），对违反者规定了相应的法律责任。
五、关于给予铁路部门紧急处置权的问题
本法第四十二条第一款规定“严禁携带危险品进站上车。铁路部门应当按照国家有关法规进行运输安全检查”。携带危险品进站上车，对铁路运输安全威胁极大。查堵危险品历来是铁路部门的一项重要工作。铁路每年都要投入大量的人力、物力查堵危险品，但仍然是防不胜防。每年春运期间，查出的危险品就数以万计。有的旅客携带雷管，一次就达上百支。有的旅客携带炸药，一次就是数十公斤，严重威胁铁路运输安全。1988年发生的广州至西安的271次列车火灾案，就是因为旅客携带易燃的香蕉水所致，造成数十人死亡，直接经济损失数百万元。这方面的沉重教训数不胜数。虽然有关部门三令五申，严禁携带危险品进站上车，但还有少数人置若罔闻，想方设法逃避铁路检查，偷带危险品旅行。因此，在本法中规定严禁携带危险品进站上车是十分必要的。同时，也要以法律形式赋予铁路部门运输安全检查权。现在有的旅客以违反人身自由为借口拒绝铁路部门的运输安全检查，是不利于保证铁路运输安全的。当然，铁路部门及其工作人员在进行运输安全检查时，也要尊重旅客，文明礼貌，并佩戴执勤标志，主动宣传运输安全检查的意义，使旅客能自愿地接受并协助铁路部门进行运输安全检查。
本法第四十二条第二款规定“严禁非法拦截列车、扒乘货车以及其他扰乱铁路运输秩序、妨碍铁路运输安全的行为”。非法拦截列车不仅严重影响了铁路的正常运输，而且给国家利益造成损失。扒乘货车也会给铁路运输安全带来严重后果。有的扒乘货车者在车内吸烟，造成火灾事故，有的甚至在车内进行严重刑事犯罪活动，有的流窜犯扒乘货车，流窜作案，逃避侦查，此外，盗窃、破坏铁路设备、器材和铁路运输物资的情况也很严重。所有这些行为，都是法律所禁止的，一经发现，必须迅速严厉打击，以确保铁路运输安全畅通。
为了维护铁路运输生产秩序，保证旅客和运输物资的安全，本法第四十二条第三款规定“对本条第一、二款和第四十一条列举的违法行为，铁路部门有权按照国家有关规定，采取果断措施，及时予以制止和处理”。这就是说，铁路部门对盗窃、破坏铁路设备、器材和铁路运输物资、携带危险品进站上车、非法拦截列车、扒乘货车以及其他扰乱铁路运输生产秩序、妨碍铁路安全的行为有紧急处置权。由于铁路运输具有连续性特点，一旦发现问题，如不立即采取措施，则整个运输生产秩序将被打乱。特别是遇到威胁旅客生命安全的情况，更要立刻采取措施，保证旅客生命安全。因此，赋予铁路部门对特殊情况的紧急处置权，是必要的。同时，铁路部门行使紧急处置权一定要按照国家有关规定严格进行，不得以紧急处置为借口，侵害旅客和货主的合法权益。因紧急处置不当，给当事人造成经济损失的，铁路部门应当赔偿损失。
我的说明完了，请审议。