1999年4月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上
全国人大常委会法制工作委员会副主任张春生
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受委员长会议的委托，作关于《中华人民共和国公益事业捐赠法（草案）》的说明。
改革开放以来，我国的公益事业捐赠活动得到很快发展，对促进教育、科学、文化、卫生以及其他社会公共事业和福利事业的发展，发挥了重要作用。据初步统计，从1979年到1997年仅经侨务部门登记的海外侨胞、港澳同胞的捐赠额就达400多亿元人民币。1998年长江、松花江流域发生特大洪水，经过各种渠道获得海内外捐赠达115亿元人民币，其中境外侨胞捐赠也占很大一部分，这不仅在物质上对灾区是一个支持，而且在加强中华民族的凝聚力方面也产生很大影响。随着改革开放的深入和经济的发展，今后各种捐赠会越来越多，在社会生活中的作用将会更大。但是，我国现行有关捐赠的管理措施还不够完善，捐赠工作中还存在一些急需解决的问题。如受赠主体混乱，对捐赠款物的管理和监督机制不健全；一些单位和个人占用、挪用甚至贪污捐赠款物，假借捐赠名义进行走私、骗汇、逃税和营利活动等，损害了国家和公众利益。因此，为了鼓励和规范捐赠，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展，制定公益事业捐赠法是必要的。
根据八届全国人大常委会的立法规划，从1996年初开始，法制工作委员会同华侨委员会着手研究公益事业捐赠法的起草工作，历经三年，起草了《中华人民共和国公益事业捐赠法（草案）》，现就草案的几个主要问题说明如下：
一、关于本法的调整范围
根据公益性捐赠的特点，草案对本法的调整范围作了规定，即自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，用于公益事业的，适用本法。其中：公益事业主要包括：一、救助活动，如救助灾害、救济贫困、扶助困难的社会群体和个人的活动；二、教育、科学、文化、卫生事业；三、环境保护、公共设施建设等社会公共事业。公益性社会团体是指以从事公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。公益性非营利的事业单位是指以从事公益事业为目的的非营利的学校、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构和社会福利机构。
二、关于受赠主体
目前，受赠单位的种类比较多，有国家机关，社会团体，各类基金会，科研机构、学校、医院，还有村委会、居委会等。为了促进公益性捐赠事业的健康发展，草案对受赠主体作了规范，原则上由公益性社会团体和公益性非营利的事业单位接受捐赠，向他们捐赠可享受本法规定的优惠待遇。除此以外，捐赠人仍然可以自愿向其他组织和个人进行捐赠，但其权利义务关系不由本法调整，而由民事方面的其他法律调整。
关于政府机关是否可以接受捐赠，有两种不同意见，一种意见认为，政府是依靠税收进行活动的，政府接受捐赠，有向公民增收税费之嫌，如果操作不透明、监督不力，容易产生挪用、浪费等现象。从发展趋势来看，政府要转变职能，将社会性事务交由有关社会组织去办理，而不是包办社会事务。因此，政府机关不应当接受捐赠。另一种意见认为，建立小政府大社会的目标需要一个过程，目前我国的公益性组织还处于起步和发展阶段，很多公益事业还需要政府出面承办，应当规定政府可以接受捐赠。经反复研究，根据现实国情，考虑在特定情况下有必要由政府出面接受捐赠。因此，草案规定在两种情况下，县级以上人民政府可以接受捐赠：一是救助灾害时可以接受捐赠，以便及时救灾抢险；二是一些海外捐赠者出于对人民政府的信任，要求政府作为受赠者的情况下，政府可以接受捐赠。同时规定，接受捐赠的人民政府可以将受赠财产转交公益性社会团体或者公益性非营利的事业单位；也可以直接分发或者兴办公益事业，但是不得以本机关为受益人。
三、关于募捐
募捐是指面向社会，发动自然人、法人或者其他组织进行捐赠的一种活动，是筹集公益事业资金的重要渠道。合理适度的募捐对发展公益事业有积极作用，但无限制地募捐会损害公益事业的声誉，引起公众反感，影响公众参与公益事业的积极性。因此，草案对募捐的主体、申请、审批和监督作了限制性规定。尤其对募捐的主体资格作了严格限定，即只有公益性社会团体为了筹集发展公益事业的资金，经过批准，可以公开向热心其活动宗旨的自然人、法人或者其他组织募捐。
四、关于对捐赠财产的监督管理
规范捐赠财产的使用和管理，建立有效的监督机制，对保障公益事业的健康发展，具有重要作用。草案对捐赠财产的监督管理从四个方面作了规定：一是受赠人的管理。受赠人接受捐赠后，应当向捐赠人出具合法、有效的收据，将受赠财产登记造册，妥善保管。受赠人应当依照自己的章程，建立健全财务会计制度和受赠财产的分配使用制度，定期向社会公布收支情况，并向捐赠人通报受赠财产的使用情况。二是政府监督。受赠人每年度应当向有关主管部门报告财务收支情况，接受监督。必要时，有关主管部门可以对其财务进行审计。三是捐赠人的监督。捐赠人有权查询捐赠财产的使用管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠人的查询，受赠人应当如实答复。四是社会监督。公益性社会团体和公益性非营利的事业单位接受捐赠的情况和对受赠财产的管理、使用情况，应当向社会公开，接受社会监督。
五、关于捐赠的优惠措施
许多国家为了鼓励捐赠活动，对捐赠人从税收等方面给予优惠待遇。我国也有此类规定，国务院现行规定是：捐赠用于公益事业的，企业在年度应纳税所得额3％以内的部分，准予扣除；个人在应纳税所得额30％以内的部分，准予扣除。境外向境内捐赠的科教用品和残疾人专用物品，可以减免关税和进口环节的增值税。草案根据我国国情和现行做法，对捐赠人的优待作了原则规定。一是企业所得税方面的优待。二是个人所得税方面的优待。三是减免进口税收。关于上述税收优惠的具体办法，由国务院规定。
《中华人民共和国公益事业捐赠法（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。