1997年10月29日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
林业部部长陈耀邦
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现就《中华人民共和国森林法修正案（草案）》作如下说明：
《中华人民共和国森林法》（以下简称森林法）自1985年1月1日实施以来，在保护、培育、合理利用森林资源和加快国土绿化方面发挥了重要作用。但是，随着经济和社会发展，森林资源的保护与管理出现了一些新的情况，森林法的某些规定已经明显不适应形势发展的需要，亟需修改、完善。1988年以来，全国人大代表和全国政协委员不断提出修改森林法的建议和议案；修改森林法还列入了《八届全国人大常委会立法规划》。据此，林业部在总结实践经验、深入调查研究、广泛听取意见的基础上，草拟了《中华人民共和国森林法修正案（送审稿）》，于1996年4月上报国务院。之后，国务院法制局征求了财政部、国家土地管理局等22个部门和黑龙江、福建等14个省、自治区、直辖市以及中国林业科学院等4个科研单位的意见，到广东、福建、河北三省进行了实地调查研究。在此基础上，与林业部对送审稿进行了反复研究、修改，形成了《中华人民共和国森林法修正案（草案）》（以下简称草案）。这个草案已经国务院常务会议讨论通过。现就主要情况说明如下：
一、关于国有重点林区林权证的核发
森林法第三条第二款规定：“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。”
实践中，由于一些地区从局部利益出发，通过确权发证蚕食国有重点林区，导致中央投资形成的国有森林资源的流失和破坏。1989年，国务院办公厅在对林业部关于向东北、内蒙古国有林区各林业局核发林权证问题的批复（国办通〔1989〕36号）中明确规定，经国务院同意，由林业部核发东北、内蒙古国有林区各林业局的林权证。几年来的实践证明，由林业部直接核发国有重点林区的林权证，是控制森林资源流失和破坏的有效措施，有必要上升为法律。因此，草案将森林法第三条第二款修改为：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。经国务院批准确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地，由国务院林业主管部门登记造册，核发证书。”
二、关于林地使用权和林木的流转
近几年来，随着社会主义市场经济的发展，实践中出现了中幼林转让、中幼林合营、林地出租造林以及林地使用权、林木折价入股等多种森林资源流转形式。这对优化生产要素配置、盘活森林资源资产、促进林业发展，起了重要作用。但是，由于森林法对此没有规定，由此也产生了因转让等行为不规范而导致森林资源流失的现象，有必要从法律上肯定森林资源流转等行为并加以规范，以更好地指导、促进林业的改革和发展。鉴于实践中的中幼林转让、合资、合作造林、营林等情况较为复杂，涉及到如何转让等问题，需要由国务院作出具体规定。因此，草案对森林法新增加一条，作为第十三条，规定：“森林、林木可以转让；林地使用权和林木可以作为合资、合作造林、营林的出资或者合作条件。具体办法由国务院规定。”
三、关于征用、占用林地的管理
森林法第十五条规定：“进行勘察设计、修筑工程设施、开采矿藏，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，按照有关法律规定办理。占用、征用林地面积二千亩以上的，报国务院批准。”
我国是一个少林国家，森林面积仅占世界森林面积的3.3％，而森林、林木被大面积占用或者征用的情况时有发生。为了加强对征用、占用林地的管理，有效保护森林资源，国务院办公厅1994年《关于加强森林资源保护管理工作的通知》（国办发〔1994〕64号）中明确规定：“征用、占用林地，要经林业部门初审同意，严格履行审批手续”。几年来的实践证明，在批准征用、占用林地改作建设用地前，由林业部门初审把关，是控制占用林地、保护森林资源的有效措施，十分必要。为了进一步加大对森林资源的保护力度，有必要将国办发〔1994〕64号文件的这一规定上升为法律。因此，草案将森林法第十五条改为第十六条，修改为：“进行勘察设计、修筑工程设施、开采矿藏，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照土地管理法和国务院有关规定办理建设用地审批手续。”这样规定，并不改变土地管理法规定的征用、占用土地审批程序。
四、关于森林生态效益补偿
防护林和特种用途林主要是为保持水土、涵养水源、调节气候、美化环境等服务，无法进行市场交换，造林、营林的投入也就无法通过市场交换得到回收和补偿，为了保证其进行再生产，1992年《国务院批转国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知》（国发〔1992〕12号）要求：“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用。”1993年《国务院关于进一步加强造林绿化工作的通知》（国发〔1993〕15号）进一步要求：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度。”1996年《中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》（中发〔1996〕2号）规定：“按照林业分类经营原则，逐步建立森林生态效益补偿费制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展。”据此，经商财政部同意，草案在森林法第六条中增加一项，作为第六项，规定：“建立防护林和特种用途林生态效益补偿制度。”
五、关于森林公安机关的任务
森林公安机关建立于五六十年代，“文革”期间一度撤销。党的十一届三中全会之后，根据党中央、国务院的决定，森林公安机关得到恢复与发展，目前已成为保卫森林资源、维护林区社会治安的重要力量。森林公安机关的职责是维护林区社会治安、负责保卫森林资源，同时对盗伐、滥伐等违法行为实施行政处罚。但是，《行政处罚法》实施后，由于没有法律授权，森林公安机关难以再对盗伐、滥伐等违法行为实施行政处罚。因此，需要在修改森林法时明确森林公安机关的任务。经商公安部同意，草案对森林法增加一条，作为第十八条，规定：“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，实施由林业主管部门实施的行政处罚。”“武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。”
六、关于珍贵木材的出口
1981年，我国参加了《濒危野生动植物种国际贸易公约》。按照公约的要求，草案对森林法增加一条，作为第三十六条，规定：“国家禁止、限制出口珍贵木材。禁止、限制出口的珍贵木材名录及珍贵木材的年度限制出口总量，由国务院林业主管部门会同有关部门制定，报国务院批准。”“出口国家限制出口的珍贵木材的，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核，报国务院林业主管部门批准，海关凭国务院林业主管部门的批准文件查验放行。出口的木材属于《濒危野生动植物种国际贸易公约》规定的濒危物种的，并应当向国家濒危物种进出口管理机构申请办理允许出口证明书，海关并凭允许出口证明书查验放行。”
七、关于法律责任
近几年，在保护森林资源的实践中出现了一些新情况、新问题，需要对森林法中的法律责任条款作必要的修改。同时，森林法中的法律责任条款也需要与修改后的刑法衔接。因此，草案对森林法第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条作了修改，分别改为第三十七条、第三十九条、第四十条、第四十三条；对非法采伐、毁坏珍贵树木以及非法收购和运输木材的行为，增加了法律责任规定，分别作为第三十八条、第四十一条、第四十二条。这样修改，目的是加大执法力度，加强森林资源的保护和管理。
此外，草案还对森林法的个别文字作了修改，对条款顺序作了相应调整。
我的说明完了，请审议。