1999年8月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
最高人民法院副院长李国光
委员长、副委员长、秘书长、各位委员：
根据八届全国人大常委会的立法规划，最高人民法院组成《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》（以下简称特别程序法）起草小组。经过四年多的时间，起草小组做了大量的调研工作，比较研究了其他国家的海事诉讼立法，反复征求了有关部门和专家的意见，形成草案文稿共十三稿，最高人民法院审判委员会经讨论，形成现在的特别程序法草案。现提请九届全国人大常委会第十一次会议审议。现在，我受肖扬院长的委托，对制定特别程序法的必要性及其主要内容说明如下：
一、制定特别程序法的必要性
改革开放以来，我国海事审判发展迅速。自1984年至1999年上半年，我国海事法院共受理海事海商案件25000余件，其中涉外案件3746件，案件的当事人涉及73个国家和地区，受到各国法律界、航运界和贸易界的关注。
海事诉讼在国际司法领域占有重要的地位。随着海事国际公约的大量产生，各国更加重视对海事诉讼程序立法的完善。目前，英国、美国、日本、澳大利亚、巴拿马、新加坡等主要海运国家为适应对外贸易和航运的需要，在制定了民事诉讼法之后，也大都制定了不同形式的海事诉讼特别法或专门程序法。我国是一个海洋和航运大国，船舶总吨位居世界第五。随着改革开放的深入和扩大，特别是香港、澳门的回归，我国的海上运输事业将会有进一步的发展，对海洋的开发和利用事业方兴未艾，各种类型的海上经济活动也会更加兴旺。制定一部符合我国海事审判实际需要，又与国际海事处理规范相适应的海事诉讼程序法，对于促进海运和对外经贸事业的发展，改革开放，维护国家利益，体现我国的海洋大国地位，都具有十分重要的意义。
（一）制定特别程序法是保障海商法实施的需要
第七届全国人大常委会第二十八次会议通过并于1993年7月1日施行的《中华人民共和国海商法》（以下简称海商法），是一部调整海上运输关系和船舶关系，具有中国特色的适应社会主义航运市场经济发展的重要法律。该法的颁布和施行，标志着我国的海事法制建设进入了一个新阶段。海商法借鉴国际惯例和国际海事立法的有益经验，规定了诸如船舶优先权、船舶抵押权、海事赔偿责任限制、共同海损、船舶优先权公告、船舶碰撞过失比例责任、海上货物运输和海上拖航中管船过失免责等海事权利义务的实体制度。这些制度的实施需要程序法作保障。现行的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）是在海商法颁布施行之前制定的，无法为实施这些专门的海事法律制度确立相应的程序性规范。在海商法起草过程中，曾有几稿写入了“海事争议的处理”、“船舶所有人责任限制的程序”等海事诉讼程序性规定，后经讨论认为海商法是实体法，在实体法中规定程序法的内容，虽部分解决了海事诉讼程序无法可依的问题，但仍不能解决所有海事诉讼程序问题，而且会带来立法分类不清，体系杂乱的不良后果，因此最后通过的海商法全部删除了有关程序性的规定。由于程序法与实体法不配套，给海事审判带来了困难。尽快制定海事诉讼特别程序法，使海事诉讼在程序方面有法可依，已是势在必行。
（二）制定特别程序法是履行国际公约规定义务的要求
首先，我国加入的一些有关海事方面的国际公约大多是实体性内容的规定，有关程序性方面的问题由缔约国国内法规定。如我国参加的《1969年国际油污损害民事责任公约》要求：缔约国保证它的法院具有处理船舶油污损害赔偿诉讼必要的专属管辖权；责任限制基金可采取照数存入银行的方法，或采取按设立基金的缔约国法律可接受的、经法院认可的银行担保或其他担保的方式；代位权必须为所适用的国内法许可为限，等等。又如《1976年海事索赔责任限制公约》的主要内容已被我国海商法所援用，该公约第14条规定：关于责任限制基金的设立与分配的规则，以及与之有关的一切程序规则，除本章另有规定外，应受基金设立国法律的制约。这就要求我国必须制定相关的责任限制的程序性法律规定，以保证公约实体性规定的实施。
其次，有关程序方面的国际公约和双边条约要求缔约国有明确的海事诉讼的程序性规定。扣押船舶是海事诉讼中的一个重要的程序。我国积极参加制定的《1999年国际扣船公约》，除规范了扣押船舶的主要内容外，将很多具体的扣船和释放船舶的程序问题交由扣押船舶的国家的国内法加以规定。自1984年以来，全国九个海事法院共扣押中外船舶近1500艘。因此，急需制定有关扣押船舶的程序性法律规定。正在起草中的《关于民商事管辖权及法院判决承认执行的国际公约》是解决不同法系、不同社会制度国家间判决的承认和执行的一个重要国际公约。该公约强调，承认执行外国法院判决的前提是作出判决的国家的法院必须对该案件拥有管辖权，诉讼程序合法有效。到目前为止，我国已与22个国家签订了双边司法协助协议，以解决法院判决的相互承认和执行问题。这些双边协议中对承认和执行法院判决的审查标准是：作出判决的法院对案件有管辖的依据；管辖权的标准基本是依据作出判决法院的国家的法律。海事案件涉外性较强，我国法院受理的涉外海事案件逐年增多，所作出的裁判需要外国法院承认执行的比例较大，但我国对涉外海事案件的管辖权尚缺乏明确的法律规定，为了保障国家利益，保护当事人的合法权益，通过立法，以确立我国法院对海事案件的管辖权是十分必要的。
（三）制定特别程序法是对民事诉讼法的必要补充
海事诉讼属民事诉讼的范畴，海事案件主要涉及船舶、运输、海洋开发利用或相关领域中的民商事纠纷，不仅具有专业技术性、涉外性强和程序性规范特殊的特点，而且涉及民事诉讼法、担保法、拍卖法、行政诉讼法、仲裁法等法律的相关问题。民事诉讼法主要是规范人民法院审理一般民事案件、经济纠纷案件所遵循的程序。它没有对海事诉讼方面的特殊程序性问题作出全面的规定。如果将特别程序法纳入到民事诉讼法中，不仅会使民事诉讼法条文繁缛冗长，而且还会打乱民事诉讼法现有的体例结构。1991年修改民事诉讼法时正是考虑到海事诉讼程序的特殊性，为避免出现上述问题，没有将当时已经行之有效的某些海事诉讼特殊程序规范纳入到民事诉讼法中，而留待以后解决。海事审判实践表明，民事诉讼法不能完全满足海事诉讼的需要，而且有些规定还制约了海事审判特殊程序的适用。例如，国际通行的船舶碰撞案件的证据保密制度，就有别于民事诉讼法中规定的普通的举证和证据交换原则。按照民事诉讼法的规定，当事人在向法院提起诉讼时，应当提交相应的证据。而船舶碰撞案件的事故现场不易保留，有些证据容易消失，驾驶人员的记忆未必准确，事故记录可事后补作或更改，因此各国法院强调原告在起诉、被告在答辩时，应当如实填写《海事事故调查表》，法院在向当事人送达起诉状或者答辩状时，不应附送或交换该调查表。其目的是为了避免给任何一方提供修改证据或作伪证的机会。海事诉讼中法院经常会遇到需责令当事人为一定行为或不为一定行为，如货主请求法院强制对方当事人及时交付货物、承运人请求法院强制对方当事人及时提货等。由于民事诉讼法仅规定了财产保全制度，因此需要在总结审判实践经验的基础上，参照国际上的通常做法，制定类似行为保全程序的规定。
为了解决海事审判实践中遇到的程序性问题，最高人民法院自1985年以来先后制定了《关于海事法院诉讼前扣押船舶的规定》、《关于海事法院拍卖被扣押船舶清偿债务的规定》、《关于涉外海事案件的管辖的具体规定》、《关于审理涉外海上人身伤亡案件损害赔偿的具体规定》等司法解释性文件。这些专门用于海事诉讼的程序性的规定，在民事诉讼法对海事诉讼程序没有规范的情况下，发挥了积极作用。但是，随着海事审判的迅速发展，新的程序问题层出不穷。而最高人民法院现有的有关海事审判的程序性规定，已不能适应审判实践需要。经过十多年的实践，在有关海事诉讼的程序性规范取得成功经验的基础上，应当以法律的形式予以确立和完善，以有利于海事审判的进一步发展，更有力地保证司法的权威性和公正性。
二、草案的主要内容
草案共十二章一百五十三条，现就主要内容说明如下：
（一）关于总则