案例一戴某诉C镇人民政府行政强制措施案
【案情简介】
1998年年底，C镇政府计划生育办公室工作人员数人，为督促戴某之子落实计划生育政策，对戴某承包的工人文化宫台球厅采取了锁门、扣押台球子及台球棒等强制措施，造成戴某无法营业。1999年2月初，镇工人文化宫负责人从镇政府取回台球棒、台球子及门锁钥匙，并告知戴某东西已拿回来了，可以营业了。戴某以要求镇政府出面处理为由，拒绝领回所扣物品及钥匙。2000年3月初，戴某向C镇政府提出书面赔偿申请，双方就赔偿事宜进行协商但未能达成一致意见。4月底，戴某向法院起诉，要求撤销镇政府的具体行政行为，归还台球用具，赔偿原告损失。一审法院认为，C镇政府对戴某采取的强制措施已自行撤销，戴某的诉讼请求缺乏事实依据。据此，一审法院判决驳回诉讼请求。戴某不服一审判决，提起上诉。二审法院认为，C镇政府对戴某的台球厅采取查封、扣押的强制措施无法律依据，其自行撤销行为不能认定。戴某诉请撤销C镇政府于1998年年底对其台球厅所实施的查封、扣押行为，并返还被扣的台球器具的理由成立，予以采纳。镇政府依法赔偿戴某因强制措施所造成的场地租金的损失，时间从1998年12月起至承包合同期满即1999年12月止，每月500元，共计6000余元。
【案件点评】
本案涉及违法实施的查封、扣押措施及救济问题。
本案核心是C镇政府对戴某台球厅所实施的查封、扣押行为是否合法，以及违法实施行政强制措施后应承担的法律责任。整个案件经二审法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。
一、合法行政强制措施行为的条件
查封、扣押是典型的行政强制措施种类，行政强制法第九条第二项、第三项分别规定了“查封场所、设施或者财物”和“扣押财物”。行政强制法从实施依据、实施原则、实施主体、实施程序等环节对查封、扣押等行政强制措施作了规范，根据这些规定，一项合法的查封、扣押措施需要具备以下条件：一是实施查封、扣押措施应当遵循法定目的，不得为其他目的实施。行政强制法对什么情况下实施行政强制措施作了一般规定，主要是为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等。具体法定目的由各单行法作出具体规定。行政机关在行政管理过程中，不能为迫使当事人履行其他义务等其他目的而采取查封、扣押措施。二是实施查封、扣押措施应当有法律、法规依据。这里的法律依据的范围是有限的，根据行政强制法第十条关于设定权的规定，有权设定查封、扣押权的有法律、行政法规和地方性法规，规章及规章以下的其他规范性文件不得设定行政强制措施。行政法规和地方性法规设定查封、扣押也有一定限制，即上位法律已经对查封、扣押措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规和地方性法规不得作扩大规定。上位法律没有设定查封、扣押措施的，行政法规和地方性法规不得设定查封、扣押措施。但是，尽管上位法律没有规定查封、扣押措施，但规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定查封、扣押措施。总之，合法查封、扣押措施行为必须有法律、法规依据，且该法律、法规依据必须符合行政强制法关于设定权的规定。三是应当符合行政强制法规定的实施原则。行政强制法对查封、扣押等行政强制措施规定了实施原则，包括适当原则、教育与强制结合原则、不得利用行政强制权谋取利益原则、不得委托原则，并对一些原则作了具体规定，如采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施行政强制；违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施等。行政机关实施查封、扣押措施时，应当遵循这些实施原则，否则可能会导致违法。四是应当遵循一些行为规则。行政强制法第二十三条规定，查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。不得重复查封。第二十六条规定，对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者毁损。五是实施主体应当合法。为了规范实施主体乱的问题，行政强制法第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政机关以外的组织和个人都无权实施查封、扣押措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。六是应当遵循合法的实施程序。行政强制法着重对行政强制措施实施程序作了规定。行政强制法第十八条规定实施程序包括：实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，由见证人签名或者盖章等。第二十四条规定行政机关应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。第二十五条规定查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长三十日。法律、行政法规另有规定的除外。另外，实施查封、扣押措施应当符合法律、法规规定的实施条件。由于行政强制法是规范行政强制的一般性法律，无法对各领域所采取的行政强制措施的条件作出统一规定，实施条件应当法定，由各单行法律、法规作出具体规定。
本案中，C镇政府对戴某台球厅所实施的查封、扣押行为在实施目的、实施依据、实施对象、实施条件等方面都存在违法，是一项违法的行政强制措施。C镇政府实施查封、扣押的对象是戴某承包的工人文化宫台球厅，实施目的是督促戴某之子落实计划生育政策，查封、扣押与实施目的没有直接关系，不符合实施查封、扣押的法定目的要求。要达到督促戴某之子落实计划生育政策的目的，应当依照其他法律手段进行，不能借助查封、扣押戴某经营场所和财物等行政强制措施。本案中，查封、扣押措施没有法律依据，实施对象也是错误的，应当是戴某之子。这也导致了该行政强制措施属于没有法律依据，且违反了实施规则，即查封、扣押应当限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。
另外，C镇政府没有依法撤销查封、扣押行为。行政强制法第二十七条、第二十八条规定，行政机关解除查封、扣押的，应当及时作出解除查封、扣押决定书。换言之，解除查封、扣押应当由原行政机关以书面形式作出，并及时通知当事人。本案中，C镇政府并没有对戴某作出撤销查封、扣押决定，而是由文化宫负责人向戴某告知物品返还情况，因此解除主体不符合规定，解除意思不明确，不能认为C镇政府已经撤销了查封、扣押行为。
二、对违法行政强制措施行为的救济方法
行政诉讼法和国家赔偿法明确规定了查封、扣押措施属于诉讼范围和国家赔偿的适用范围。行政诉讼法第十一条第二项规定，公民、法人或者其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服提起诉讼的，人民法院应当受理。国家赔偿法第三条、第四条也将违法行政强制措施纳入赔偿范围。行政强制法第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。因此，对于违法行政强制措施，行政复议和行政诉讼的救济渠道是明确的。本案中戴某有权就C镇政府对戴某台球厅所实施的查封、扣押行为提起行政诉讼。
本案中涉及的焦点问题是，C镇政府认为已经撤销了对戴某台球厅所实施的查封、扣押行为，如果该主张成立，戴某是否有权提起行政诉讼。对此，2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中作出了明确规定，增加了确认违法判决。第五十条第三款规定，被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决。因此，本法中C镇政府不能以撤销查封、扣押行为为由主张驳回戴某的诉讼请求，法院可以作出确认C镇政府违法的判决。
三、违法行政强制措施行为的法律责任
违法实施行政强制措施，除了依法承担刑事责任、行政责任外，给当事人造成损失的，还应当承担赔偿责任。行政强制法第六十一条规定，行政机关违法实施行政强制的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第六十八条第二款规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第八条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。第六十八条第一款规定，违反本法规定，给当事人造成损失的，依法给予赔偿。至于如何进行国家赔偿，赔偿范围及赔偿标准根据国家赔偿法的相关规定执行。本案中戴某有权就违法查封、扣押行为提出国家赔偿，取得相应赔偿。
案例二S公司诉某市盐务局扣押措施案
【案情简介】
S公司经工商登记，具有工业盐的经营资格。2001年5月11日，S公司从外地调入工业盐300吨，并于5月16日到达某市铁路货运站。该市盐务局认为，根据5月15日生效执行的该市《盐业管理若干规定》第十四条第一款规定，食盐和纯碱、烧碱工业用盐以外的其他用盐由市盐业公司统一经营，因此S公司是在已不具备经营工业盐资格的情况下，擅自从外省市调入工业盐至本市。盐务局于5月21日对S公司作出盐业违法物品扣押强制措施，并将盐业违法物品封存、扣押通知书送达S公司。S公司对该强制措施不服，遂提起行政诉讼。
一审法院认为，盐务局作为政府主管部门，依法具有查处盐业违法案件的职权。本案有货物运单为证，认定事实清楚，证据确凿。据此，作出维持判决。二审法院认为，根据《盐业管理条例》、《盐业行政执法办法》、该市《盐业管理若干规定》规定，市盐业行政主管部门是市商委，而非盐务局，盐务局只能负责管理食盐专营工作，并无对本市工业盐的经营、运输进行查处的职权，不具有作出封存、扣押违法经营工业盐行政强制措施的执法主体资格。同时，根据《盐业行政执法办法》第二十四条规定，在盐业违法案件当事人有隐匿、销毁证据可能的情况下，对违法物品，盐政执法机构可予以先行封存、扣押，并向当事人出具封存、扣押通知书。本案中盐务局未能提供S公司有“隐匿、销毁证据可能的情况”的事实证据。因此，二审法院作出了撤销判决。
【案件点评】
本案涉及实施扣押措施的法定职权和条件问题。本案核心是盐务局是否有权实施扣押措施，以及扣押行为是否符合法定条件。
整个案件经二审法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。当然，本案还涉及我国盐业管理体制改革以及行政法规、规章与地方性法规、规章之间的不一致问题。要求对现行盐业体制改革的呼声很高，认识还有分歧，考虑到评论应围绕行政强制展开，对此暂不作讨论。
一、盐务局是否有权实施扣押措施
首先，盐务局是否有权对经营工业盐行为进行管理。国务院《盐业管理条例》第四条规定：“轻工业部是国务院盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《盐业行政执法办法》第七条规定：“各级行政主管部门，应当设立盐政执法机构，负责本辖区内的盐政执法工作。”根据以上规定，该市政府制定了《盐业管理若干规定》，其中规定：市商业委员会是本市盐业行政主管部门。市盐务局是市人民政府依据《食盐专营办法》授权的盐业主管机构，负责管理本市行政区域内的食盐专营工作，组织本规定的实施，并接受市商委的领导。根据这些规定，该市盐业行政主管部门是市商委，盐务局只是被授权负责管理食盐专营工作，对工业盐的经营并无管理职权。行政强制法第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。由于市盐务局对工业盐经营行为没有管理职权，因此不能依据《盐业行政执法办法》对S公司实施扣押措施。
其次，扣押规定是否合法。本案中，扣押措施的法律依据是原轻工业部出台的《盐业行政执法办法》，该办法属于部委规章。行政强制法明确了行政强制措施的设定权限，第十条规定法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。根据该条规定，部委规章无权设定扣押等行政强制措施，已有规定的，应当及时清理。因此，以后本案中涉及的扣押措施就有清理的问题。