书城法律《中华人民共和国行政强制法》释义与案例
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第29章 讲解(19)

3.司法赔偿。人民法院及其工作人员违反行政强制法的规定,给公民、法人或者其他组织造成损失的,依法给予赔偿。这里的“赔偿”是国家赔偿中的司法赔偿。司法赔偿是指人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中,违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者在执行工作中有违法行为,给公民、法人或者其他组织造成损害的,受害人有权要求侵权的人民法院给予的赔偿。公民、法人或者其他组织在权益受到损害后可以申请司法赔偿。司法赔偿的义务机关是人民法院。赔偿请求人是因法院的违法行为而权益受到损害的公民、法人或者其他组织。权益受侵害的当事人要求赔偿,应当先向侵犯其权益的人民法院提出申请,人民法院应当在收到申请后两个月内依法给予赔偿;逾期不予赔偿或者当事人对赔偿数额有异议的,可以向该人民法院的上一级人民法院赔偿委员会提出赔偿请求。人民法院赔偿委员会处理赔偿请求,采取书面审查的办法。必要时,可以向有关单位和人员调查情况、收集证据。赔偿请求人与赔偿义务机关对损害事实及因果关系有争议的,赔偿委员会可以听取赔偿请求人和赔偿义务机关的陈述和申辩,并可以进行质证。人民法院赔偿委员会应当自收到赔偿申请之日起三个月内作出决定;属于疑难、复杂、重大案件的,经该人民法院院长批准,可以延长三个月。

四、违法行政强制的法律救济

一切权利都需要有救济途径,否则权利就得不到真正保障。同时,权力需要监督,当事人监督有着不可取代的作用。行政强制是行政权对公民、法人和其他组织财产权、人身权等权利的限制和剥夺,因此无论从权利保护角度,还是权力监督角度,都应当明确当事人的权利救济。当事人对行政强制不服的救济途径主要有行政复议、行政诉讼和国家赔偿诉讼三种。行政复议法第六条第(二)项和行政诉讼法第十一条第(二)项都明确将“限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施”纳入了受案范围,因此当事人对于行政强制措施不服的,可以申请行政复议或者提起行政诉讼。国家赔偿法第三条和第四条明确将违法采取限制公民人身自由的行政强制措施和违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施纳入赔偿范围。国家赔偿法第三十八条规定,人民法院对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的,赔偿请求人要求赔偿的程序,适用本法刑事赔偿程序的规定。为了进一步明确当事人的救济权利,行政强制法规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿。上述规定明确了对违法行政强制的法律救济途径。

(一)行政复议

对行政机关的行政强制行为,当事人认为其侵害了自身合法权益的,可以依据行政复议法的规定申请行政复议。行政复议是行政机关内部的一种层级监督。根据行政复议法的规定,对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的,公民、法人或者其他组织可以在自知道该行为之日起六十日内,向作出行政强制行为的行政机关的上级主管部门或者本级人民政府申请行政复议。但对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的行政强制行为不服的,只能向其上级主管部门申请行政复议。行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,除依法决定不予受理或者不属于该复议机关受理的申请外,行政复议申请自该复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请的行政机关和第三人的意见。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定,但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请的行政机关,但是延长期限最多不超过三十日。经复议审查,行政机关的行政强制行为有主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、强制行为明显不当等情形之一的,复议机关可以决定撤销、变更或者确认该行政强制行为违法。

还需要说明的是,行政复议期间行政强制行为不停止执行,但是被申请的行政机关认为需要停止执行,或者行政复议机关认为需要停止执行,或者申请人申请停止执行,行政复议机关认为其要求合理,决定停止执行的,停止行政强制行为的执行。

(二)行政诉讼

行政诉讼是行政机关外部的一种监督,通过当事人就侵犯其合法权益的行政行为向人民法院提起诉讼的方式,实现司法机关对行政行为的监督。根据行政诉讼法的规定,公民、法人或者其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的,可以自知道该行为之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。如果当事人先申请行政复议,且不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。经复议的案件,复议机关决定维持原行政强制行为的,作出原行政强制行为的行政机关是被告;复议机关改变原行政强制行为的,复议机关是被告。人民法院经过审理,对行政强制行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权或者滥用职权情形之一的,判决撤销或者部分撤销,被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行。人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准。当事人不服人民法院第一审判决的,有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。

同行政复议一样,诉讼期间不停止行政强制行为的执行。但有被告认为需要停止执行,或者原告申请停止执行,人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害社会公共利益,裁定停止执行的,停止行政强制行为的执行。

(三)国家赔偿

公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害,或者因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿。这里的“赔偿”是指国家赔偿。国家赔偿是指国家机关和国家机关工作人员违法行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有权要求侵权机关所给予的赔偿。行政机关和人民法院都属于国家机关,其工作人员属于国家机关工作人员,符合国家赔偿的主体范围。其中,行政机关的赔偿被称为行政赔偿,人民法院的赔偿被称为司法赔偿。

国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的,予以返还财产或者恢复原状。违法实施查封、扣押、冻结财产的,解除对财产的查封、扣押、冻结,其中解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利息;造成财产损坏或者灭失的,能够恢复原状的恢复原状,不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金;财产已经拍卖或者变卖的,给付拍卖或者变卖所得的价款;变卖的价款明显低于财产价值的,应当支付相应的赔偿金;此外,对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。国家赔偿费用列入各级财政预算。赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书,向赔偿义务机关申请支付赔偿金。

需要说明的是,对于行政强制执行的法律救济有一些争议。首先是对行政强制执行不服的,能否申请行政复议或者提起行政诉讼。

对此,行政复议法和行政诉讼法都没有明确规定。有的意见认为,行政强制执行依附于基础行政决定,本身没有独立性,不应有救济途径。有的意见则认为,行政强制执行源于基础行政决定,但应当与基础行政决定相分离,实施行政强制执行有法定程序和规则,行政机关是否遵守,法院有对其监督的必要,应当有救济途径。考虑到行政复议和行政诉讼的对象是具体行政行为,行政复议法第六条和行政诉讼法第十一条关于适用范围的规定中都有兜底条款“其他具体行政行为”,因此关键是判断行政强制执行是否是具体行政行为。1991年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》中曾对具体行政行为作了界定:具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简单地讲,具体行政行为就是行政机关针对特定当事人就特定具体事项作出的单方行为。行政强制执行中行政机关自行执行的,应当符合两个“特定”特点。

其次是如何救济,是单独就行政强制执行救济,还是与基础行政决定一并救济,这需要具体分析。原则上应当允许当事人分别就基础行政决定和强制执行申请行政复议或提起行政诉讼。当事人对基础行政决定没有异议,只认为行政强制执行违法的,应当单独就行政强制执行提出行政复议或者行政诉讼;当事人对基础行政决定不服的,可以对基础行政决定和行政强制行为提出行政复议或者行政诉讼;有的单行法规定,在法定期限内既不申请行政复议又不提起行政诉讼的,才可强制执行,在这种情况下,由于基础行政决定的救济期限已过,只能就行政强制执行行为寻求救济。值得一提的是,在有的情况下,当事人对基础行政决定不服,提起行政诉讼后,法院维持了行政决定或者驳回了当事人诉讼请求,进入强制执行阶段,当事人又对强制执行决定提起行政诉讼的,法院如何审查?对这个问题行政强制法没有明确规定,实践中也有争议,解决的原则是程序既不能过分烦琐,又不能剥夺当事人的救济权利。有的意见主张对于维持行政决定的,行政机关可以申请强制执行行政判决。对于驳回当事人诉讼请求的,行政机关可以申请法院强制执行行政决定,法院在审查时,应当适当简化,审查集中在强制执行行为本身的合法性。这需要进一步实践,待成熟后再进一步完善制度。