第二节 中华人民共和国村民委员会组织法
的起草与实施过程《中华人民共和国村民委员会组织法》起草与颁布的过程是一个相当有趣的案例，该案例有两个特点。首先，普通大众对《村民委员会组织法》起草与颁布的影响甚小。在改革之初，农民的呼声对政治精英的选择几乎没有影响：“当选举首次被引入中国农村时，农民在这一进程中几乎没有话语权。”其次，尽管对实施村民自治有两种不同的意见（持反对意见的保守者和持赞成意见的改革者），但是保守者并不等于完全反对改革者，两者都存在于体系之内。从某种意义上说，他们的动机相同，即如何提高党在农村的控制力，有效地解决由于人民公社体制的解体而出现的一系列问题。
在中央政府中有一部分团体和政治精英支持并致力于推行农村选举。彭真是强烈地支持推行村民自治的中央老一辈高级领导人之一，但大多是来自于民政部的官员。
让我们首先除去普通大众，假定只有两个博弈者：对村民选举持赞成意见和反对意见两种情况。这里“ND”“OD”“RG”“OG”“RC”和“OC”分别代按照偏好排序的基本选择。村民选举与村民自治将在人民公社解散之后代替原先的人民公社体制；上级权力部门和农村党支部不控制和操纵农村选举。这里我们用“ND”代一个新的模式。“OD”代旧的模式，亦即自新中国成立以来至改革开放前就存在的权力模式的延续。“RG”代这样的情形：持赞成意见者面临强烈反对意见，不主张在农村进行政治改革的努力。“OG”则刚好相反，代持反对意见者对旧的模式的放弃。“RC”和“OC”则分别代持赞成意见者和持反对意见者的妥协选择。
理论上来说，各种选择的集合将会产生12种可能的结果，但是，其中四种结果是至关重要的：“NDOD”“NDOG”“RGOD”以及“RCOC”。
“NDOD”：持赞成意见者选择新的治理模式而持反对意见者则主张延续自新中国成立以来至改革开放之前的旧模式。“NDOD”意味着结果是改革成为僵局，没有行动。
“NDOG”：持赞成意见者选择新模式而持反对意见者放弃坚持旧模式。“NDOG”的结果意味着持反对意见者发现自己的地位边缘化，必须无条件服从持赞成意见者，而持赞成意见者则可以按照其意愿在农村推行村民选举与村民自治制度。
“RGOD”：持赞成意见者放弃进行政治改革而持反对意见者得以延续自新中国成立以来至改革开放之前的模式。“RGOD”的结果意味着中国农村维持任命制，即村庄领导由上级党政部门任命而非由村民选举产生。
“RCOC”：持赞成意见者和持反对意见者相互妥协。“RCOC”意味着持赞成意见者遭遇到了持反对意见者的反对而必须做出必要的让步以便于能够推行他们的改革方案；同样地，持反对意见者无法完全否定村民自治而维系旧的模式。结果只是一个妥协。然而，这种情况又可以分为两种情形：一是“RDC”，意味着虽然持赞成意见者遭遇到了反对并且必须做出必要的让步，但仍然能在占主导地位的情况下致力于推行村民选举与村民自治制度；二是“ODC”，意味着在持反对意见者的控制下进行有限的政治改革。
很明显，“NDOG”对持赞成意见者而言是最佳的偏好选择，而对持反对意见者来说是最差的选择，如果这一偏好不能满足，持赞成意见者会尽可能避免“RGOD”的结果，因而“RDC”对于持赞成意见者而言是第二选择。“NDOD”对于持赞成意见者和持反对意见者而言都是不好的结果，因为双方最关注的问题就是如何解决人民公社体制解体后农村权力组织有真空与混乱的社会秩序问题。理论上说，“RGOD”和“NDOG”分别是持赞成意见者和持反对意见者的最差选择。因而，持赞成意见者的选择偏好从大到小排序依次为：“NDOG”＞“RDC”＞“ODC”＞“NDOD”＞“RGOD”，同样的，持反成意见者的排序依次为：“RGOD”＞“ODC”＞“RDC”＞“NDOD”＞“NDOG”。
对持赞成意见者和持反对意见者而言，至关重要的是如何避免最差结果而选择最佳方案。困境在于，持赞成意见者的最差结果恰恰又是持反对意见者的最佳方案，反之，持反对意见者的最差结果则是持赞成意见者的最佳方案。博弈的可能结果取决于四个方面：博弈者的地位及其与博弈内容的关联程度、博弈者的能力、博弈者的战术和策略以及博弈内容所处的背景。史天健认为智慧、技能和世故对于政治行动者对制度性限制的理解、其偏好之形成以及为达到目标的策略设计而言是关键因素。博弈者的地位不但取决于博弈者在政府层级的地位，还取决于特定的组织，例如民政部、中共中央组织部或者全国人民代大会常务委员会。博弈者的能力不但取决于博弈者正式的权威，还取决于某些非正式的资源，例如资历。在博弈行动中所作出的选择被称为“策略”。
“NDOD”是可能的结果之一。这一结果意味着持赞成意见者希望推行政治改革以适应农村经济改革，但是持反对意见者反对农村政治体系的任何变化。双方陷入僵局，导致农村的混乱、不稳定和权力真空。但是，这一情形不能持续多久，因为农民需要社会秩序稳定，反之政府也不能容忍农村混乱。中国农村需要一种不管是新是旧的政治机构，去填补权力真空。实际上这是行为的博弈，是持续的讨价还价。双方均会根据背景环境的变化选择策略。
那么，问题在于哪一种选择的可能性更大，“RGOD”看来不大可能，因为回到自新中国成立以来至改革开放之前的权力模式可能性不大。由于20世纪70年代末中国农村开始推行经济改革，并且人民公社制度实际上在80年代初就解体了，因此，延续上级任命的方式而不变实为不可能之事。标志性事件是1982年修订的《中华人民共和国宪法》第111条确认了村民选举和村民自治的合法地位。进而，人民公社制度于1983年正式解体后，再也没有得以恢复。但是，“NDOG”的结果也很难达到，因为中国正处于改革开放的初级阶段，传统的政治权力结构仍然在中国社会普遍存在。因此，只考虑到持赞成意见者的意愿而忽视持反对意见者的反对显然是不可能的，也是不现实的。
因而，在双方做出妥协的情况下，“RCOC”是最有可能的一个结局。问题变成到底哪一个，“RDC”还是“ODC”会成为最终的结局？看起来形势似乎有利于持赞成意见者。
首先，一些国家高层领导人支持人民公社体制解体后在农村建立村民委员会，支持进行村民选举，实行村民自治制度。毕竟，像在中国这样的政治体制背景下，关键性的人物有决定性的作用：“最终决策有可能取决于他们最终的地位”。彭真，一个具有至高地位的、中共元老级的领导人，给持赞成意见者以很大的支持（下一节将会详细地关注他的作用）。
第二，对实施村民选举与村民自治持赞成意见者所收集到的信息对主张实施村民自治十分有用。持反对意见者反对村民选举的主要理由是党在农村的领导地位、社会稳定、政府目标任务的完成和农民进行民主选举的能力。持反对意见者担心村民选举会导致党在农村的基层机构遭到侵蚀，从而使党丧失其在农村地区的领导地位。他们担心实行村民自治后中国农村社会会产生混乱的局面，以及导致宗族势力的死灰复燃。最重要的是，他们担心一旦实现村民自治，村干部会无视地方政府的指示。此外，有些人怀疑农民是否真正具有思考、做决策和解决他们自身问题的能力。
崔乃夫，民政部的前任部长，否认了上述的担忧和指控。他说，“经过我几年的调查和研究，我觉得这部法律有助于我们国家总体稳定和团结。它促进了村民关心和管理他们自身事务的意识和能力。”民政部收集的信息有力地支持了崔乃夫部长的判断。例如，20世纪80年代初，广西和四川的一些农村农民成功地提供了新的治理模式。这些地方选举出来的村民委员会或类似组织的干部比未经选举产生的村干部能够更有效地维持社会秩序。村民选举改善了干群关系，同时党在中国农村的领导地位也得到了维持和加强。此外，被选举出来的村干部能更有效地完成上级政府所分配的任务。总而言之，持赞成意见者利用这些信息和证据去证明村民选举与村民自治的必要性和可能性，从而对包括一些国家领导人在内的其他行动者施加影响。
对实施村民选举与村民自治持赞成意见者选择了一种较为恰当的策略。史天健强调了战略选择的重要性：“他们成功的关键取决于他们在掌控中国改革进度时所作出的战略选择。”这些持赞成意见者看上去好像承认了路径依赖理论。他们选择了一种渐进的、实用的策略：“只要农民被允许进行村民选举，不管地方干部如何严格地操作村民选举，也不管这些选举是否仅仅是一种形式。这个战略的的确确为中国农村民主的存在和发展争取了空间和机会。”
1984年，中央政府授权民政部起草《村民委员会组织条例》。1987年4月，由于这个条例的重要性，第六届全国人民代大会第五次会议建议将《村民委员会组织条例》的名称修改为《中华人民共和国村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》于1987年12月得以通过，尽管全国人民代大会通过了，但是属于试行的法律。事实上，由于相当多的参加第六届全国人民代大会的代并不同意起草这部《村民委员会组织法》，迫使全国人民代大会再次修改，但是，修改过的草案依然没能通过。为了能够让《村民委员会组织法》通过，彭真委员长建议全国人大常委会以试行的方式通过这部法律。最后，这部法律经过多次的争论得到颁布实施。《村民委员会组织法》在通过前存在着那么多的讨论和争锋，引起了广泛的关注，尤其是地方干部的关注，在中国的立法史上实属少见。
然而，这部法律在运作过程中仍然存在强大的反对力量，焦点转向对实施过程如何施加影响与控制。尤其是1989年“政治风波”以后，反对村民选举和村民自治的力量聚集起来，他们认为这部《村民委会员组织法》企图将中国走上“和平演变”的道路。持反对意见者还关心政策实施和潜在的不稳定性因素。因此，此法律的实施在许多地方被延缓了。鉴于这种情况，村民选举强有力的支持者——民政部的政治精英必须说服党的高层领导人，让他们明白村民选举能够加强国家对农村的控制，使得党与政府的政策实施更加顺利平稳。最后，党的高层领导薄一波、宋平等人出面挽回了局势。由于有薄一波和宋平的强力支持，这项法律得以继续施行，并且要求各省建立起“村民自治示范单位”以推进村民自治的普遍与深入开展。
不过，即便到了这样的局势，反对的意见还是没有完全地消失，此时争论的焦点在于党的领导地位问题。许多持反对意见者开始以村民选举将会威胁和削弱党在基层的合法性地位为主要理由，反对村民自治。但是，总体上说，整个形势依然有利于民政部的政治精英们。首先，党的高层领导人仍然支持村民选举，而且江泽民和李鹏都是村民选举的支持者。更重要的是，村民选举引起了国际社会的关注。一些美国的非政府组织高度赞扬了村民选举，由此激励了中国高层国家领导人更加支持村民选举的决心。问题的另一面在于，自20世纪90年代中期以来，由于沉重的税费负担，农民十分频繁地提出抗议，农村的不稳定再度成为除了干群关系恶化之外的一个大问题，这个问题使得需要一个新的农村治理形式显得重要了。此外，越来越多的地方领导也看到了村民选举与村民自治积极的一面。正是在这些背景之下，全国人大常委会决定在10年的试验之后重新修订《中华人民共和国村民委员会组织法》。新的《村民委员会组织法》吸收了一些来自持赞成意见者的提议，于1998年11月得到通过，取消“试行”而正式施行。
在近10年的多轮选举之后，持反对意见者不再明显地反对村民选举和村民自治。在辩论与争锋中，他们往往把观点集中到了“引导”这个词，以及党在村民选举和村民自治中扮演的角色上面。他们对党的领导权的呼吁引起了高层领导的注意。例如，江泽民和李鹏申明中国不会走西方权利分立、多党制和私有化的道路。
我们可以看到，农村政治变革有这样一个特点：在《中华人民共和国村民委员会组织法》的起草与颁布问题上，持赞成和反对意见者之间存在着相互兼容，或者说是磋商。这个特点决定了中国村民自治实施的方式和范围。