第四节 王振耀和他的民政部同事
对村民选举和村民自治的起始阶段，有两个问题被提了出来：在国家层面谁是主要的操作者？他们怎样操作？因为存在很多不同的政治精英，精英的不同主张需要进一步考虑。因此，我们将去辨认谁是农村民主的主要构建者，同时考虑他们在政治系统中拥有什么样的地位和“资源”。
一、王振耀：一个重要的行动者
在一篇报告中，美国国际共和研究所指出，1990～1997年期间民政部对村民选举与村民自治的领导“由于王振耀而异常地强大”。这篇报告列出了他所起的作用：在他同事的帮助下，他推动了直接选举的实践和程序；他开发了训练手册和公民教育的宣传品；他激发了省级官员对村民选举的兴趣和支持。安妮·瑟斯顿认为，“王振耀是中国中央政府中层官员中现在占据主要位置的、年轻的、有教养的对村民自治持赞成意见者的代”。保罗·格罗夫也指出，王振耀是“实施策略的主要建筑师”，而民政部是一个关键的合作者，它竭尽所能地争取国际合作，为实施村民选举在国际上赢得技术和经济上的帮助。
（一）王振耀的背景
王振耀1954年出生于河南省一个非常普通的农村家庭。作为农民的儿子，他清楚地知道农民的艰难，明白农民真正的需求。在进入大学之前，他做过两年的乡村民办教师，尔后参军，在空军桂林场站警卫连担任排长。1977年，他参加了恢复高考制度后的中国第一次高考，并成为名校南开大学的一名大学生。大学期间，他主修世界历史，其学士学位论文是关于南斯拉夫的自治。在那个时候，他认为，南斯拉夫的自治是解决社会主义国家极权主义的一种方法。我们是可以把他的大学学习与他对农村选举的热情和投入联系在一起的。毕业后回到部队，担任师宣传科干事。1983年，王振耀考入华中师范大学科学社会主义研究所，攻读硕士学位，专业为社会主义理论与实践，学习期间曾经担任过该校研究生会主席。1986年，王振耀从华中师范大学（如今华中师范大学在村民选举和村民自治领域已经是一个占据主导地位的学术研究中心。）获得了法律硕士学位，研究生毕业以后，他到中央农村政策研究室任职。当时的研究室主任是杜润生，这个研究室在当时被外界看作是中央关于农村问题决策的智囊团，而且理论学习和调查研究气氛十分浓厚，就在那里他着手研究中国农村政策问题。1988年底，民政部组建了基层政权建设司，重在加强基层政权的合理化配置，专门设立农村处，着重研究农村基层政权建设问题，王振耀被调任该处处长。1994年6月，王振耀被任命为基层政权建设司副司长。1996年，他开始主持该司的全面工作。1997年6月，他被调入民政部救灾救济司，任副司长。2001年6月，他被任命为该司司长，主持该司的全面工作。事实上，从1988年开始他就一直负责农村选举直到1997年他从这个位子上调离为止。
（二）王振耀对农村民主的看法
王振耀曾经花了好几年时间走访了上千个乡村，观摩当地的村民选举。对农村民主，他总的看法是，村民选举是渐进性的、工具性的和战术性的。其观点如下：
首先，王振耀在评价老一辈党和国家领导人（例如彭真）以及分析了中国知识分子精英之后，开始强调程序的重要性，并指明了中国民主化道路：中国的民主化必须一步一步来。民主的程序对中国的民主化而言尤为重要。在他看来，渐进性道路对中国民主化来说是最优的，也是最可靠的。遗憾的是，很多中国人不愿意讨论这件事。“很多支持民主的人关心的只是民主原则，却很少有人研究民主程序、民主案例”，可是，“民主程序比民主原则更重要，没有严密的程序就不能保证真正的民主。”王振耀批评中国的知识分子，在他看来，中国的知识分子有两大弱点：一个是他们对讨论程序问题并不感兴趣，实际上也不擅长运作民主，只是关注民主的原则；另一个是中国的知识分子缺乏平等理念，而这一点恰恰又是民主政治的一个重要前提。在接受《中国新闻周刊》（2001年第17期总第44号）专访时，王振耀指出，“即使在知识界，有些主张民主的人，他的概念和行为都是对不上号的。他在口号、理想上支持民主，行为上却是反民主。很多支持民主的人瞧不起农民的民主，瞧不起民主地讨论与农民切身利益相关的、农村的那些具体事务，其实是民主的专制。”
第二，王振耀对农民和民主可能性两者之间的关系给出了一个解释：民主与受教育水平之间并不存在直接的关系，民主更是一种利益关系。村民关心的是候选人能否真正地代他们自己的利益。另一方面，一旦农民拥有了选举权，他们的现就会与我们事先想象的有所不同。他们可以创造出很多政治手段以及机制来限制权力和监督权力。“海选”是一个典型的例子。然而，正如王振耀所看到的，在村民选举之初，由于人们对民主程序不熟悉，所以需要一些培训，也需要政府的指导。
第三，王振耀对宗族与村民选举之间的关系作了说明。中国的学术界与官方对宗族的评价通常是负面的，就宗族与村民选举之间的关系多半也是这样评价的。但王振耀却另有一种看法，他认为，在中国，农民生活在宗族社会里是很正常的；不必担心其存在；更何况，由于中国农村除了中国共产党以外没有其他政治党派，一些候选人利用宗族资源竞选也是可以理解与接受的。所以，“不要认为宗族利益总是超过农民的切身利益，市场经济年代，理性的农民总是根据个人利益作出判断和选择，关键是制定的法律法规、选举程序要保证农民个人充分发挥他的权利。”
最后，王振耀认为，选择合适的策略对政治精英如何引导民主改革和实施村民自治制度非常的重要。中国民主化必须是一个渐进、累积的过程；任何激进的做法都有可能阻碍民主的进程。他反对那些主张完美无缺的民主体系的激进思想。他曾经作过一个比喻，民主建设“就像滚雪球一样。一开始只有一点大，后来越滚越大。”民政部所采用的渐进性推进村民选举的策略被证实为正确之举。
二、精英网络的核心成员：王振耀、詹成付和他们民政部的同事
为什么王振耀能够成功地推动村民选举的实施？当然，这不是一句两句话能够说得清楚的。即便如此，这个问题还是把我们的注意力转移到了精英以及精英团体上。这就是说，正式的或者个人的网络提供了一个社会构架，它可能会促进农村民主的平和进行与最终成功。网络能够为精英们进入决策过程提供通道。同那些与个人联系紧密或者依赖于个人的官员相比，王振耀更喜欢也更需要与他的精英关系链中的官员合作。民政部的官员也是通过这样的网络实现推进村民自治的目的的。
王振耀的网络具有垂直性，同时更依赖于自己的职位和他的个人关系。聚集在其周围的精英们，包括他的同事——民政部的官员，以及地方官员甚至村庄里的领导人。在这群人中间他扮演着领导者的角色，而这个网络的人们则是中国农村民主建设中信息、政策、法律和策略的主要传递者。在与笔者的访谈中，当问及如何构建他的个人关系网时，王振耀说，与“关系网”一词相比，他更喜欢用“聚集”一词。鉴于村民自治的“软”任务和民政部在权力结构中的弱势地位，为了拓宽支持实施村民自治的基础，以王振耀为代的民政部的精英不得不依赖于非正式组织特别是个人关系网以推进村民自治制度。这些网络关系链提供了一个非正式的或正式的机制，在这个机制中，信息得以交换，资源得以获得，活动得以引导。例如，福建省民政厅在这个关系网中非常活跃，福建一次又一次地从民政部获得一些特别的支持。举个例子，民政部几次介绍国外的非政府组织参观福建省的村民选举，但是没有介绍他们去浙江省。浙江省在民政部的关系网中介入并不深，因而，民政部也较少注意浙江省的村民选举。笔者被告知民政部主管村民选举的领导，比如王振耀、詹成付从未到浙江省观摩村民选举，这证实了他们对浙江省民政厅实施村民选举并没有满怀信心。何志权，浙江省民政厅基层政权处前处长，在接受笔者采访时这样对作者说。
这些网络加强了他们在沿河街（民政部办公大楼所在地）以外实施村民自治的能力。不过，随着制度本身的进一步发展，詹成付（王振耀的继任者）以及他的同事越来越采用制度的网络来推动农村民主。
（一）王振耀的上级
崔乃夫、多吉才让、连尹、阎明复和李学举等人依次是王振耀的上级。崔乃夫和多吉才让，两位民政部前部长，都非常支持村民自治，连尹、阎明复和李学举分别是1988年到1991年、1993年到1997年、1998年到2002年掌管村民自治工作最高层的官员，多吉才让在1992年的时候曾以副部长身份掌管这项工作。他们并不从事日常事务，但在推动中国农村民主过程中扮演了重要角色，为实施村民自治、发展草根民主提供了良好的环境。李学举现任民政部部长，被称为是“基层民主试验田里的领航员”。
（二）王振耀的同事
史天健认为，民政部有一群致力于实施《村民委员会组织法》的热血青年，他们在基层政权和社区建设司工作。这个部门建立于1988年，前身为基层政权建设司，第一位领导就是现任民政部部长的李学举，他在1988年到1993年一直是该司的司长。之后，白益华1994年到1997年接替司长，而王振耀担任副司长。但是，王振耀是村民自治事务的实际操作者。1997年，王振耀调到救灾救济司任副司长。宁立华、王时浩、汤晋苏、郭正文、白光昭、张世峰和范瑜等人作为他的助手参与主持村民自治工作。作为村民自治的拥护者与推动者，这些官员成为王振耀网络中的核心人物。
三、詹成付：王振耀的继任者
在一份报告中，国际共和研究所示出这样的担心：在王振耀调出基层政权建设司之后，村民选举能否继续被有效地执行下去。然而，詹成付的继任足以消除这样的担心。1998年詹成付接替了王振耀，担任基层政权和社区建设司副司长，成为具体掌控全国村民自治事务的最高官员，后担任司长并兼任全国村务公开协调小组办公室主任。他出生于1960年初，1980年10月至1984年7月，在河南信阳师范学院政治系读本科，并获法学学士学位。1984年9月至1987年7月，在武汉大学政治教育系攻读硕士研究生，并获法学硕士学位。1987年7月12日至1990年4月，在中华全国总工会宣传教育部职工教育处工作，1990年4月调入民政部基层政权和社区建设司。他拥有一帮有能力的助手，比如王金华和范瑜，如今他们在主持基层政权和社区建设司农村处的工作。
首先，詹成付提出民主政治建设的“主体论”。他曾经在一篇题为《论村民委员会选举对我国民主政治建设的启示》的文章中指出，“我国的基本国情决定了今后相当长一个时期内，我国最大最多的‘民’依然是农民。没有农村民主的发展，没有农民民主素质的提高，没有农民的参与和支持，就不可能有基层民主的大发展，更不可能有整个社会主义民主政治的大发展。任何忽视农民或把农民排斥在民主化进程之外的任何制度安排，或成效渺小，或因农民不理解而得不到广大民众的支持而遭到现实的嘲弄。这是被历史已经反复证明了的真理。”在他看来，中国民主政治的主体是广大的农民。其次，詹成付提出破除村民自治中的“五种思想认识误区”：一是“现在农村工作是以经济建设为中心，只要把产值、利润搞上去了，抓不抓村民自治无所谓”；二是“村民自治容易引起混乱，不利于农村稳定，因此，要慎重行事”；三是“农民文化素质低，民主法制观念淡薄，因此，在农村实行村民自治的条件还不具备；”四是“农村宗族、家族势力严重，村民自治容易被大姓、大户所利用、所操纵”；五是“村民自治会不会削弱党的领导？”他逐条加以分析并指出其谬误。第三，他提出村民自治的“程序论与制度论”。他认为，在实际操作上，要用科学要求、可行方法和有效的推动机制来推进民主政治建设：“在多年推行村民委员会选举制度的直接民主实践中，形成了一套科学的要求和切实可行的方法，它们不仅对规范村民委员会选举操作起到了很大作用，而且对其他领域和层次的民主政治建设也具有普遍的借鉴意义。”因此，“不断完善法律制度，依法办事。发展民主必须同健全法制紧密结合。没有法制的民主，只会导致混乱和无政府主义。”这一方面需要真正树立《村民委员会组织法》的权威，同时需要进一步完善立法尤其是地方立法，使村民自治“程序化、规范化、具体化。”在詹成付看来，“抽象地、一般地、原则地谈论村民自治的时代已经过去了，当前及今后的村民自治必然是具体的。像村民委员会选举中的提名程序、竞选规则，新旧村民委员会班子交接程序、罢免程序；村民会议如何向村民代会议授权、授多少权；村党支部和村民委员会在民主决策、民主管理中的办事程序；等等，都会在实践的过程中日益突出，逐一提上议事日程。实践的需要、社会的需要将推动着村民自治向着程序化、规范化、具体化的方向发展。”这就是说，需要“在现有工作的基础上，总结、提炼、概括出体现直接民主、简练管用、依法办事的操作步骤、技术规范”，以“全面提升村民委员会选举的程序化水平”；需要“在现有工作的基础上，进一步按照法定程序操作，确保执行法律法规和政策不走样、不变形”，以“全面提升村民委员会选举的规范化水平。”此外，重视制度建设，“要着眼村民自治的运行机制创新”，需要“逐步杜绝选举的随意性，把直接民主权利真正交给农民”，以“全面提升村民委员会选举的制度化水平。”
所以，如果说王振耀是村民自治第一阶段的总建筑师，那么詹成付就是巩固和深化农村民主阶段的“首领”。詹成付对农村民主的主要贡献在于，他推动了村民选举与村民自治朝着标准化、制度化和程序化方向发展。