地方人大预算执行监督【1】
导读：完善地方人大预算执行监督，应该细化程序，注重通过中央和地方的立法措施来完善各项监督程序规范，确保制度运作的便利性、避免预算执行监督流于形式。从程序上完善地方人大预算执行监督，第一，必须保障人大的知情权，这是完善地方人大预算执行监督程序的前提。第二，必须确保监督日常化，这是完善地方人大预算执行监督程序的途径。第三，必须合理运用各种监督手段，这是完善地方人大预算执行监督程序的保证。第四，必须严格控制预算调整，这是完善地方人大预算执行监督程序的关键。其中，人大的预算监督真正实现从形式性向实质性转变，必须借助质询和询问、听取审计工作报告和调查权等多种法定手段。
引言：地方政府预算监督的现状
国家预算是由政府编制，经由国家权力机关按一定的法律程序审查批准，具有法律效力的、政府必须贯彻执行的国家年度财政收支计划。现代预算制度得以确立的关键性标志之一，就是政府预算计划必须得到权力机构（议会）的批准，并接受人民代议机关的监督。预算在现代法治国家具有至为重要的地位。【2】在我国，国家预算按照政府级次，分为中央预算和地方预算。国家预算的体系构成都是按照国家的政权结构和行政区域来划分的。国家实行一级政府一级预算，设立中央、省（自治区、直辖市）、市（设区的市、自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）、乡（民族乡、镇）五级预算。不具备设立预算条件的乡（民族乡、镇），经省（自治区、直辖市）政府确定，可以暂不设立预算。地方预算是经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，包括省级及省级以下的四级预算。地方各级总预算由本级政府预算（以下简称本级预算）和汇总的下一级总预算组成，地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位，下同）的预算组成。在我国，地方预算负有组织国家大部分国家预算收入和相当部分预算支出的重要任务，是保证地方政府职能实施的财力保证，在国家预算管理体系中居于基础性地位。【3】
预算审批后，需要通过预算执行来完成。预算执行是各级财政预算的具体组织实施，是国家机关组织、实现收入支出计划的过程，是平衡和监督过程的总称。预算执行有两方面的依据：经过批准的年度预算和国家有关预算的法律、法规和制度。在预算的实施过程中，预算执行是最为关键的环节。预算执行是预算制度的中心和归宿。无论是预算编制，还是预算审批，抑或是预算监督，都是为了保证预算执行的合理性与合法性，提高预算执行的效率。【4】
目前，只有北京、广东等省市已经建立预算工作委员会，担负起预算执行监督的重任，大部分省市还没有建立起相应的专门机构。现在地方各级预算大多由同级人大常委会或者财经委员会进行监督，然而，无论是同级人大常委会还是财经委员会，其组成人员都难以承担预算这一专业性极强的工作，这就使得人大在预算执行阶段的监督力度大打折扣。缺少了专业人士的参与，各级人大及其常委会在预算执行阶段的监督不可避免地流于形式，不可能对预算执行进行实质性监督。【5】地方人大预算执行监督制度是地方人民代表大会及其常务委员会依据宪法和有关法律法规，对本行政区域的预算执行监督的全面规范，是从财政方面对政府活动进行约束的重要机制。目前，我国已经形成关于各级地方人大预算执行监督的初具规模的、具备一定操作性的法律体系。但在现实中，地方人大及其常委会对预算执行的监督是人大监督工作的难点，存在组织机构建设不到位、监督机制不完善、法律责任不明确、处罚力度不够等问题，削弱了人大监督的权威，导致预算执行监督缺乏实效，预算执行缺乏严肃性。【6】
一、地方人大预算监督的法律依据
我国地方人大预算执行监督的法律依据主要来源于《宪法》、《预算法》，以及《预算法实施条例》、地方预算监督条例和最新颁布的《人大常委会监督法》。《宪法》规定：各级人民代表大会审查和批准国民经济计划和财政预算及执行情况，各级人民代表大会常委会审查和批准计划和预算执行过程中所必须作的部分调整（变更）。这是其他法律法规对地方人大预算执行监督规定的宪法依据。1994年3月通过的《预算法》，对人大及其常委会的预算执行监督权作了一些新的和更为具体的规定。《预算法》明确规定了预算执行的具体内容以及在执行过程中预算调整的情形，使得各级地方人大在进行监督时有着确定的监督内容。同时，《预算法》第9章专门对于预算监督进行了详细规定，首次明确规定“各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告”。与之配套的《预算法实施条例》第74条规定了县级以上各级政府应当接受本级人民代表大会及其常务委员会对预算执行情况和决算的监督，同时第一次明确了各级人大及其常委会在预算执行过程中，可以就改进预算管理提出建议、批评和意见，并要求政府及时作出答复。《预算法》及其实施条例颁布后，地方人大预算执行监督进入了比较规范的法制轨道。但是，对于地方各级人大来说，预算法的规定过于原则化，《预算法实施条例》的操作性也不够强。有鉴于此，地方各级人大又制定了一批实施上位法的地方性法规。其中对于预算执行监督的规定主要集中在专门的预算监督条例或者人大议事规则中。2006年第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《人大常委会监督法》，其中第18条规定了常务委员会对决算草案和预算执行情况报告进行监督的六个方面，增强了地方人大进行预算执行监督时的可操作性。【7】
（一）预算执行的监督机关
《宪法》规定：各级人民代表大会有权审查和批准财政预算及执行情况，各级人民代表大会常委会审查和批准计划和预算执行过程中所必须作的部分调整（变更），所以地方人大预算执行监督的主体为各级人大及其常委会。【8】自1982年《宪法》规定全国人民代表大会设立专门委员会以后，地方人大开始陆续仿照全国人大的做法设立专门委员会，地方人大专门委员会获得正式的法律地位。但是，我国目前的法律并没有规定人大专门委员会的监督职能，而是由很多省一级人大常委会以监督条例和常委会工作规则的形式界定了地方人大专门委员会的监督职能，赋予了地方人大专门委员会协助常委会进行监督工作的职权。在地方人大专门委员会中间，财经委员会担任了审查预算执行情况报告并提出审查意见的重要职责。【9】
根据1998年12月第九届全国人大常委会第六次会议的决定，全国人大常委会设立了预算工作委员会。这一举措顺应了人大及其常委会加强对预算审批和监督工作的需要，指明了人民代表大会制度发展和完善的方向。地方人大常委会设立预算工作委员会也是大势所趋。目前，北京、广东等省市已经率先建立预算工作委员会，担负起预算执行监督的重任。地方人大常委会设立的预算工作委员会，其主要职责应是为地方人大及其常委会审批预算和监督预算执行服务，协助人大及其常委会审查财政预决算、审查预算调整、监督预算执行，实施财税法律、法规检查，为代表和常委会组成人员提供财政预算的专业咨询服务，承办常委会、主任会议交办的有关事项。作为预算执行的专门监督机关，预算工作委员会在实际中已经开始发挥重要的作用。【10】
（二）地方法规的立法尝试
在1991年以前，安徽、四川、陕西、河北等省都制定了本省的预算监督管理条例。1994年第八届全国人大第二次会议通过了《预算法》，这是新中国成立以来颁布的第一部预算单行法，标志着我国预算管理工作在法制化、规范化的轨道上又迈出了重要的一步。《预算法》第9章专门规定了预算监督，其中第一次明确规定“各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告”，增加了预算执行监督的手段。其后，各级人大及其常委会、财经委员会对预算执行监督工作进一步重视和加强。为加强对预算执行的监督，各级人大常委会每半年听取一次政府关于预算执行情况的报告，全国人大财经委员会和有的地方人大常委会还每季度听取一次预算执行情况的报告。2006年8月，酝酿了近20年的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）出台，人大强化了对“一府两院”的监督，对于预算执行监督来说，《监督法》在同《预算法》、《审计法》、《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》和《关于加强经济工作监督的决定》相衔接的基础上，从六个方面具体规定了各级人大对于预算执行监督的详细内容，地方人大在进行预算执行监督的时候开始有了明确的依据，这在地方人大预算执行监督的历程中是前所未有的创举。【11】
在预算执行监督规则的制定上，深圳市最先进行了立法试验。早在1991年，深圳市人大常委会就制定了《深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及财政预算暂行规定》，第一次把预算执行监督推向法制化。1997年，深圳市通过了《深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及预算规定》，同年深圳市人大常委会还制定了《深圳市人民代表大会常务委员会监督条例》，基本形成了较完整的预算执行监督工作的法律规范。此后，深圳市人大常委会又相继制定了15个涉及经济、预算监督管理方面的地方法规。在预算执行监督的组织保障上，早在1995年5月，深圳市第二届人大第一次会议就成立了深圳市人大常委会计划预算审查工作委员会。2000年，深圳市第三届人大第一次会议将计划预算审查工作委员会升级为独立委员会，并改称计划、预算和监督特别委员会，聘请了一批各方面的专家作为顾问协助工作，从而在机构设置上进一步加强了人大预算监督的力度。这在广东省乃至全国人大系统都起了一定的示范作用。【12】从1999年下半年起，深圳市开始进行部门预算改革试点。2005年12月，市属400多个预算单位全部实行了部门预算，初步建立了适应社会主义市场经济要求的部门预算制度。部门预算制度的推行，使得深圳市人大对预算执行监督由形式上的审查向实质上的审查迈进。深圳市人大的做法，对全国人大系统进一步加强对预算执行的监督，起到了一定的示范和促进作用。【13】
在地方立法方面，重庆市为保证人大对预算执行监督的经常性，出台了《重庆市市级预算监督条例》，该条例第21条规定，市财政、税务等部门应当按月向财经委员会、预算工作委员会报送预算收支和税收征收进度报表等资料。这个规定在加强人大经常性监督方面，迈出了很大一步。在实际监督工作中，广东省和四川省人大建立了完善的信息交换平台，确保地方权力机关和执行机关之间透明、适时的信息交换。如2004年8月，广东省人大财经委与省财政厅实现了联网，通过“广东省国库集中支付系统”，确保财政花出去的每一笔钱在第一时间进入人大监督的视野，使政府财政成为“透明钱柜”。这改变了长期以来财政预算一家独管的局面，是中国历史上从未有过的创举。四川省人大也与省财政成功实现国库集中支付系统的联网，此后凡是被纳入省财政国库集中支付系统的每个预算单位的预算和划拨的每一笔资金，都在人大的监督下。【14】