关于非洲地区，尼克松总统表示，"美国在非洲前途方面能起的主要作用是支援经济发展——这是所有非洲国家的首要目标之一……我们的共同目标是非洲的自立，非洲人的努力——包括国家的努力和区域性的努力——是取得这项成就的关键所在。非洲区域性合作机构的发展和成就，使我们感到鼓舞。最近设置的非洲发展基金，就是非洲人的这种主动性的一个很有希望的例子。""我们对非洲的援助，除了通过双边援助以外，还有一条途径，就是国际机构向非洲提供的基金有30%以上是由我们提供的。"【47】
总之，尼克松总统强调，"我们已经通过向世界银行、美洲开发银行、亚洲开发银行和联合国开发计划署这样一些国际机构为发展援助作出了重大的贡献。由于这些机构具有多边性和非政治性，所以这些机构在同受援国讨论有关开发政策问题时常常可以比较严格和坦率。这些机构做了出色的工作，为协调援助国的各项援助提供了基础，又在发展援助的努力中发挥了适当的领导作用。我为这些机构和为我们的双边计划所要求的经费，对于发展中国家的人民，对于我们同发展中世界的关系的结构，都是至为重要的。"【48】
可见，尼克松政府在主张由美国自身向发展中国家提供双边对外援助的同时，更加强调通过国际机构、国际组织等国际制度的多边主义方式展开对外援助，以此实现对美国对外援助负担与责任的分担。其中，虽然面临着美国国会在多边对外援助资金预算方面的削减压力，甚至一度不得不作出由多边对外援助转回双边对外援助的决策。但从尼克松政府首届任期的基本主张以及赢得第二任期后的再次表态来看，尼克松当局并没有放弃多边对外援助的途径，甚至积极评价以往国际制度在多边对外援助中的地位和作用，将对外援助负担与责任分担的希望，寄托于国际制度下国际经济合作的实现。
二、摇摆于双边与多边之间：卡特和里根政府的发展援助政策【49】
1977年1月，民主党人吉米·卡特入主白宫，成为美国新一任总统。作为民主党的政治家，卡特总统基本继承了肯尼迪—约翰逊政府的发展援助思想，尤其希望扩大对不发达国家和地区的发展援助。同时，考虑到美国尚未从"越南战争综合征"中完全恢复过来，而且，美国的通货膨胀率一直居高不下，卡特也认可尼克松—福特政府强调多边援助的"新方向"。更为重要的是，由于卡特总统本人的宗教色彩，他将自己的一些人道主义思考注入发展援助的政策中，这也符合尼克松—福特政府晚期，美国国会所一直强调的，美国对外援助要满足人类的基本需求，关注不发达国家公众的健康、教育、居住条件、就业、人口控制、农村发展等方面。【50】
在1976年7月12日民主党的全国代表大会上，卡特发表了接受民主党提名的演说，他在演说中简要阐述了自己的发展援助政策——"关注不幸和受苦难的人民是美国的传统，我们的援助项目应该致力于减轻贫困和支持人类对自由与尊严的追求。我们将会看到，美国将承担起国际发展援助属于自己的义务，包括为世界银行属下的国际开发协会第五次提供资金补贴。我们将执行这样的发展援助政策——它强调利用多边的和地区的开发机构，它还包括对各个国家援助计划的评估，要使最需要帮助的人们能够享受那些项目带来的收益"。【51】这个演说基本体现了卡特总统发展援助的基本理念，那就是强调多边援助与人道主义关怀。
应该说，与其前任相比，卡特总统对发展中国家给予了更多的关注。卡特总统及其周围的智囊认为，在尼克松和基辛格主导下的美国对外政策，太过重视大国间的均势外交，而忽略了美国与发展中国家的关系。而在当今国际政治舞台上，发展中国家的地位和作用越来越重要，尤其是在美国同苏联对抗的过程中，美国更是需要发展中国家的合作。卡特总统的国家安全事务助理布热津斯基就将"恢复美国对第三世界的政治号召力"，作为美国政府的三大目标之一。卡特总统在圣母大学发表的对外政策演说中，也将"减轻（发展中国家）的痛苦和缩小世界性的贫富差距"作为其外交政策的中心内容之一。【52】在发展援助领域，卡特政府的具体做法之一就是将人权问题与美国的援助挂钩，在美国发展援助中注入了保护人权的因素。【53】
然而，卡特政府在处理与发展中国家的关系过程中，将主要精力放在了与中国建立外交关系和巴以和谈上，与中国建立外交关系后来也成为卡特总统本人最为骄傲的外交成就之一。卡特总统致力于中美关系正常化，除了拉中抗苏的战略考量之外，同时也是其加强与发展中国家合作的重要举措。卡特总统后来在谈到这个问题时曾分析说："有了中国这个朋友，还会有个很有意思的潜在好处，那就是它能悄悄地改变我们本来很难与之打交道的发展中国家的态度……中国在某些发展中国家的信誉非常好；我们把同中国合作看作是促进和平和加深美国同这些国家之间相互了解的一个途径。"【54】卡特政府居间调解埃以关系，并最终促成双方举行了著名的戴维营和谈和签署《埃及以色列和平条约》。为鼓励埃以化解彼此矛盾，结束敌对状态，卡特总统为双方开出了高额的"和平红利"，承诺向双方提供价值50亿美元的经济和军事援助，其中30亿美元为经济支持基金，占当时美国双边经济援助总额的42%。只是卡特政府试图将美国发展援助的规模翻一番的设想，由于通货膨胀的压力和美国国会的反对，最终未能实现。【55】在对外援助领域，卡特政府时期所留下的重要烙印就是对援外机构所做的改革和调整。
自卡特政府执政后期，美国国会便在酝酿对美国的对外援助领域进行改革，改革的矛头所向是美国对外援助机构，希望通过机构改革，使美国对外援助机构之间能够加强协作，对外援助计划更加行之有效。面对国会的改革压力，卡特政府的新任国际开发署署长约翰·吉利甘（John Gilligan）上任伊始就成立了由托尼·巴伯（Tony Babb）担任组长的特别工作小组，负责研究对外援助机构的改革方案。巴伯小组的主要成员来自国务院、财政部、农业部、商业部以及国家安全委员会等。调查报告的结论主要有两个方面：第一，美国对外援助机构应该进行内部重组，但它应该是分散的而不是集中到一个机构中；应该改变对外援助机构的成员结构，尤其应当提高国际开发署中更加具有相应专业知识的成员比重；同时赋予援外机构更大的权利。第二，在美国对外援助领域，当长期的发展利益与短期的紧急事件发生矛盾时，"发展的诉求"往往会变得非常微弱。在这种情况下，美国的决策者往往会忽视这种目标间冲突的内在属性。巴伯小组的报告认为，产生这一问题的原因在于美国对外决策部门之间的不协调，尤其是美国国务院与美国国际开发署之间的不协调。因而，报告认为，解决这一问题的"最佳途径在于在国际开发署与国务院之间培育更加密切的联系。"【56】
几乎与巴伯小组同时，美国国务院也委托有"民主党影子政府"之称的著名智库布鲁金斯学会，对美国的对外援助进行了评估，在题为"发展援助战略的评估"的报告中，布鲁金斯学会几乎得出了与巴伯小组的报告相反的结论。报告认为，当美国对当前的紧急事件反应过度时，"发展援助的长期效果就会褪色"。尽管布鲁金斯学会也承认，就其结构与工作而言，美国的援外机构是分散的。但是，为了更好地协调不同援外机构之间的工作，有必要建立一个新的机构——开发合作署（Development Cooperation Agency），取代国际开发署，开发合作署署长直接对总统负责，向总统汇报工作。布鲁金斯学会的研究小组认为，美国经济援助应该关注那些最为贫苦的国家，向这些国家提供更大规模的援助，以帮助这些国家扩大就业、提供基础服务并生产更多的产品；对于那些中等收入的国家，则可以通过扩大贸易与投资来促进其经济的进一步发展。
显然，无论是美国国务院还是国际开发署，都不希望对美国对外援助机构做大的变革，因为这显然会触动现有官僚体系，并影响相当大一部分官员的利益。美国国会对行政部分的改革态度明显感到不满，参议院对外关系委员会成员赫伯特·汉弗莱（Hubert Humphrey）决心推出国会的改革方案，以重新组织美国的双边援助计划。在他的努力下，美国国会于1978年通过了关于建立国际开发合作署（International Development Cooperation Administration，IDCA）的立法。1979年4月10日，卡特总统签署了成立国际开发合作署的行政命令。按照汉弗莱的本意，是希望新建立的国际开发合作署能够成为一个独立机构，统一协调分散在国务院、财政部、农业部等各个部门的对外经济援助项目，以提高美国官僚部门的办事效率，进而提高对外经济援助的政治影响。根据美国国会通过的立法和卡特总统颁布的行政命令，应该说汉弗莱的愿望基本上实现了。如国际开发合作署署长将是美国总统和国务卿在国际发展问题方面的主要顾问，同时取代国际开发署署长，担任发展合作委员会（Development Coordination Committee）的主席，并负责制定美国对外经济援助的预算。新成立的国际开发合作署取代了原来属于国际开发署的业务，并且将海外私人投资公司（Overseas Private Investment Corporation，OPIC）【57】置于自己的管理之下。【58】
然而，汉弗莱精心设计和建立的这样一个机构却敌不过华盛顿的官场政治斗争。美国国务院不肯将制定对外援助规划的权利让出来，而国际开发署也想尽可能多地保留对外经济援助的自主权。这样，美国国务院与国际开发署联手，并得到了白宫负责经济事务的特别助理亨利·欧文（Henry Owen）的支持，使得新设立的国际开发合作署背离了美国国会的初衷。这个新的政府机构根本没有得到重组美国对外经济援助所必须的权力，甚至其自身的功能、在美国对外经济援助中的地位和作用，以及国际开发合作署署长与国际开发署署长之间的关系都不甚清晰。实际上，在美国国会立法过程中，参众两院的很多议员对国际开发合作署也没有一个非常明确的概念，他们中的多数人将其视为庞大的美国对外援助官僚体系中的一环而已。正是在这样的背景下，国际开发合作署作为一个新的机构，尴尬地出现在美国对外经济援助领域。
国际开发合作署完成其法律手续已经是卡特政府执政的后期，一般而言，在政府可能面临更迭的情况下，在政府内部建立一个新机构是比较困难的，国际开发合作署就是典型的例子。国际开发合作署真正投入运作是在里根政府上台后。但里根政府对这样一个机构显然是非常不满意的，因而刻意忽略这个机构的存在。里根总统通过任命皮特·麦克弗森（Peter McPherson）同时担任国际开发署和国际开发合作署的署长，实际上将后者置于前者的从属地位，使之在美国对外经济援助领域被边缘化。
卡特政府执政初期也曾经试图加大发展援助在美国经济援助中所占的份额，并相应减少了经济支持基金所占的比重。应该说，卡特政府的这一举动反映了这届政府对外政策的基本原则，尤其是对发展中国家人权外交的基本原则，即美国应该从"过度恐惧共产主义"中解脱出来，因为它使得美国"拥抱任何与美国站在一起的独裁者。"【59】不过，这一政策随着美国入侵阿富汗而改变，为应付苏联的威胁，美国不得不重新回到原来的思维模式中，其标志就是卡特主义的诞生。1980年1月21日，在提交给国会的国情咨文中，卡特总统表示："任何外部势力试图控制波斯湾地区的企图，都会被视为对美国极其重要的国家利益的攻击，这种攻击将会受到包括武力在内的一切必要手段的还击。"【60】为维护美国在波斯湾地区的利益，卡特政府放弃了对这一地区一些独裁政权（如巴基斯坦的齐亚·哈克军政府）人权政策的谴责和攻击，转而与其和好并向其提供大量的经济和军事援助。在卡特政府后期，自尼克松政府时期就开始执行的多边援助体系开始逐步让位于双边援助；同时，以关注人类基本需求，解决不发达地区的贫苦问题为目标的发展援助，在美国对外经济援助中的地位下降，而以维护美国及其盟友安全为目标的经济支持援助，在美国对外经济援助中的地位再次得以提升。美国学者在谈到卡特政府的对外政策的矛盾性时曾做出如下分析："卡特政府最具特色的对外政策——理想主义的目标、对左翼革命民族主义的容忍以及相对开放的政策制定，随着传统的对安全与经济关注的上升，以及对上述传统关注的国内政治特征变得清晰而逐渐褪色。"【61】卡特政府的对外发展援助政策同样也未能逃脱类似的命运，这也意味着，尼克松政府时期所推动的对外援助"新方向"，到卡特政府执政后期，基本上成了历史。
1981年1月，罗纳德·里根取代卡特，成为白宫的新主人。在里根政府的内阁成员中，出身于保守智库传统基金会（Heritage Foundation）的学者多达十几人，这给新一届政府增添了浓厚的新保守主义色彩。里根政府就职之初，正值美国面临内忧外患的境遇。从国内来看，美国经济处于衰退期，【62】持续低迷的美国经济让国内公众不满的压力大增；在国际上，苏联及其盟友在世界各地采取攻势，如苏联入侵阿富汗、越南在柬埔寨的存在，古巴军队在非洲一些国家的存在等。为应对来自内外两方面的挑战，里根政府对前任政府的政策作出较大调整，其中，对外援助政策首当其冲。
实际上，还在里根竞选总统期间，他所依赖的智囊——传统基金会的策士们就已经在为新政府筹划新的对外援助政策了，负责研究新政府对外政策的团队负责人是传统基金会的总裁小爱德华·菲尔纳（Edw ard J.Feulner Jr.）。菲尔纳本人反对政府对政府的援助模式，但他支持能够维护美国经济利益和对外政策目标的双边经济援助。他认为，前任政府低效率的官僚机构妨碍了美国对外经济援助计划的实施。为此，菲尔纳与里根政府的新任国际开发署署长皮特·麦克弗森一起，致力于美国对外经济援助政策的改革。
与卡特政府不同的是，里根政府的对外援助政策直接服务于其冷战战略。所以无论是尼克松—福特政府时期对外援助的"新方向"，还是卡特政府的人权外交，对里根政府都没有太大的吸引力。里根政府从一开始就将对外援助与对苏冷战及美国切身的经济利益联系在一起。里根政府的第二任国务卿乔治·舒尔茨说："我们的经济援助计划是我们的外交政策的关键工具，而且是直接地与美国的国家安全和经济繁荣联系在一起。"【63】在这种思想的指导下，里根政府基本上放弃了与一些多边色彩的国际组织在对外援助领域的合作，更加关注双边合作；里根政府为那些被认为面临来自外部势力威胁的国家如洪都拉斯、巴基斯坦，或者遭到内部反对势力威胁的友好政权如萨尔瓦多、苏丹等提供了数额可观的经济和军事援助，对那些被认为是不友好、不合作或者难以控制的国家如尼加拉瓜、坦桑尼亚等国，则是削减甚至取消经济援助。
里根政府将其发展援助政策概括为"四个支柱"，"四个支柱"理论是里根在竞选总统时期由其智囊之一麦克弗森提出的。麦克弗森曾经作为和平队志愿者在秘鲁工作过，对发展中国家的情况比较了解。尼克松—福特政府时期，麦克弗森曾经在白宫担任法律官员。里根竞选期间，延揽麦克弗森担任对外经济援助政策的顾问，麦克弗森将新政府在对外经济援助领域应该采取的政策概括为四个方面，即"四个支柱"，包括：政策对话与改革——美国寻求与东道国政府在发展政策和政策改革方面取得一致；制度发展——主要是将对外援助分散在不同机构中，尤其鼓励分散给私人组织和志愿者组织，而不是依赖于公共机构；技术转让——尤其是在生物医学研究、农业和人口控制等领域寻求取得突破；私营部门的发展——主要体现在提升私营部门在解决发展问题方面的作用。麦克弗森强调，美国对外经济援助的四个支柱所要达成的目标是，"通过主动的和创造性的援助帮助（受援国）人民自助，以寻求加快其自身的可持续性发展，同时促进国际贸易的发展。"【64】根据麦克弗森的论述，四个支柱的核心就是削弱政府在对外发展援助中的作用，将对发展中国家的发展援助部分地转移到私人企业或民间组织身上。里根政府的这一政策反映到对外援助的预算中就是，发展援助和人道主义援助在美国对外援助（包括经济和军事援助援助）所占的比重明显下降，从1981年的50%下降到1984年的40%，四年下降了10个百分点。而且，到1984年3月，麦克弗森在国际开发署内部发表的演说中，还在强调扩大和深化与美国大学的关系，以及充分利用美国公司内部的技术，通过美国工业的介入，利用其贸易和发展项目来促进发展中国家更大程度的发展。【65】
里根政府的发展援助政策大致可以归纳为以下两个方面：
第一，调动私人企业在对外援助领域的主动性。里根政府强调私人企业在对外援助中的重要性，实际上也是意识形态的一种反映，即迷信自由的市场经济，相信市场的魔力可以替代政府的作用，私人企业可以替代政府，成为发展援助领域的主导力量。这样，自杜鲁门总统时期开始的政府主导发展援助的政策开始转变为政府逐渐退居幕后，由市场经济的规律来决定美国发展援助的方向，这实际上也是里根总统的国内经济政策在对外援助领域里的反映。国际开发署署长麦克弗森将"寻求切实可行的途径，提升私人部门在对外援助计划和发展中国家发展过程中的作用"视为国际开发署应该承担的责任和义务。
不过，在美国看来，大多数不发达国家对市场经济持敌视态度，不愿意接受用市场力量来决定投资或者消费，因而不能有效地利用本国资源。"那些过度扩张公共部门的作用，限制私人部门运转的国家，都经历了经济增长缓慢、财政赤字沉重和债务负担上升。"【66】美国国际开发署将配合私人企业，在发展中国家推动以下几个方面的工作：
首先是政策变革——美国国际开发署希望受援国政策的确立能够推动自由市场原则，并减少政府对经济的干预。
其次是推动私人企业的发展——美国国际开发署支持并帮助在发展中国家发展微型、小型和中等规模的本土私人企业。
再次，方案的执行范围——美国国际开发署将在发展中国家的诸如人口与保健领域，利用民间组织和企业去推动发展援助计划的开展。
为推动民间组织和企业介入到美国对外援助领域，1981年7月，里根政府在国际开发署内部成立了私人企业局（Private Enterprise Bureau）。然而，由于缺乏经验，而且也没有明确的指导思想，在里根政府的第一个任期，该局并没有产生太大的影响。更为关键的是，在国际开发署内部，多数人将其视为"新官上任三把火"的举动。因为新政府在对外援助领域，已经放弃对满足人类需求的关注，而国际开发署为民间组织和企业所限定的领域恰恰都是在满足人类的基本需求。所以，私人企业局所制订的计划难以得到国际开发署高层的认可。在国际开发署的高层看来，满足贫困阶层的需求，只能通过那些能够推动不发达地区经济发展的计划实现。所以，这个新建立的机构在相当长一段时间内，未能在发展援助领域发挥较大的作用。
第二，美国的对外经济援助，从对苏冷战、服务于美国的安全战略出发，对以下四个地区给予优先考虑。
中美洲地区。中美洲是里根政府在对外援助方面给予特别关注的地区。从1980年到1987年，国际开发署对中美洲国家的经济援助增加了7倍，是增长幅度最大的地区。为实施对中美洲国家的援助，国际开发署在这一地区的工作人员数量也有了显著的增加，在一些国家甚至盖过了当地政府的锋芒。对中美洲地区的强调并不仅仅是出于促进当地社会经济发展或维护该地区的稳定，而是要在美国的后院重建无可争议的政治和经济霸权。国际开发署对中美洲援助的途径就是通过提供武器和金钱，逐步升级在中美洲的军事介入。在对中美洲国家提供的经济援助中，经济支持援助所占的比重最大。
为争取更大范围的支持，里根政府还任命了一个中美洲问题两党全国委员会（National Bipartisan Commission on Central America），由亨利·基辛格担任委员会主席，负责对中美洲的形势及美国应采取的政策进行评估。基辛格委员会在向里根政府提交的报告中指出，导致中美洲国家贫穷、欠公正和经济停滞等问题的根源来自国内和国外两个方面。在这些国家，公众的不满是确实存在的，因为大多数人民的生活条件是相当悲惨的。所以，这一地区"革命的时机成熟了"。报告赞同里根政府对付中美洲骚乱的措施并建议美国政府向出现骚乱的萨尔瓦多提供充足的军事援助，向尼加拉瓜反桑地诺武装秘密提供援助；对整个中美洲地区提供长期的军事和经济援助；为实现中美洲地区经济的持续发展，里根政府与中美洲国家领导人举行双边峰会。【67】
基辛格委员会的报告显然对里根政府产生了一定的影响，里根总统明确宣布，确保萨尔瓦多的安全是美国"最优先考虑的项目"，美国将向萨尔瓦多提供2500万美元的紧急军事援助和6350万美元的紧急经济援助，并派遣军事顾问帮助萨尔瓦多政府训练军队。对尼加拉瓜的反桑地诺武装，美国1985年提供的援助经费达1亿美元，但国会担心尼加拉瓜会成为越南的翻版，反对里根政府向尼加拉瓜反政府武装提供大笔的援助。所以在1986年的对外援助预算中，对尼加拉瓜反政府武装的援助下降到了4000万美元，1987年干脆否决了里根政府向尼加拉瓜反政府武装提供2.7亿美元的援助计划。【68】
加勒比海地区。加勒比海地区是里根政府对外援助第二大优先考虑的对象，这一地区的经济不稳定，被里根政府视为对美国的政治威胁，尤其是同一时期，苏联和古巴加强了对中美洲和加勒比海地区的攻势，里根政府希望为加勒比海国家的经济发展注入新的活力，以冷却当地革命的激情。1982年2月24日，在美洲国家组织常务理事会上，里根总统公开提出了针对中美洲和加勒比海地区、尤其是后者的《加勒比海动议》（Caribbean Basin Initiative，CBI），根据里根总统的解释，这是一个帮助加勒比海地区发展经济的综合性长期计划。它包括经济援助、投资和贸易等方面，其目的是帮助中美洲和加勒比海地区各国充分利用市场的魔力，利用美国的市场，实现经济自主增长。在这个综合性计划中，发展援助是其中的重要部分，美国将在1982财政年度向这一地区提供3.5亿美元的紧急援助，同时提供4.748亿美元的贷款。【69】里根总统强调，美国的经济援助将用于鼓励私有企业的经营活动，而不是要取而代之。
然而，CBI的核心却是自由贸易，即为加勒比海地区的产品进入美国拆除关税的藩篱，美国将在未来12年间，对来自加勒比海地区国家的商品免除进口税。这样，加勒比海地区的国家可以通过扩大对美国的商品出口来促进本国经济的增长；同时，里根总统承诺，美国政府将敦促国会提供优惠的税收政策，鼓励美国企业在加勒比海地区的投资。
此外，美国还将向加勒比海地区的国家提供技术援助和培训服务，帮助这一地区的私营企业从这一计划中受益。通过对这一地区的私有企业的投资、技术转让，增强其在工业和农业领域的产品竞争力。里根总统特别强调，美国和平队将特别注意招募拥有技术的志愿者，为当地的企业发展提供高技术含量的中等人力资源。
同时，里根总统还承诺，美国将鼓励欧洲、日本以及其他亚洲的盟友、国际多边合作机构增加对这一地区的经济援助。【70】
然而，里根政府的CBI在国内遭到了强烈的批评。批评者认为，里根政府的这一计划并不能解决加勒比海地区的经济发展问题。因为一个大工业国与一组小国实行自由贸易政策，获益的往往是前者。美国的政策应该侧重于帮助加勒比海地区的国家改善投资环境、培训技术工人以及建立国内市场。从这一计划的具体实施来看，美国只是与加勒比海地区的一些国家签署了自由贸易协议，这些协议对促进该地区经济发展只起了很小的促进作用。即使这些很小的促进作用，也可能因为其他美国商品的涌入而抵消。
非洲地区。非洲也是里根政府在对外援助领域优先考虑的对象，里根政府对非洲的重视有多种因素，针对非洲不同的国家和地区，其考量的侧重点也不同。助理国务卿切斯特·克拉克（Chester Crocker）在阐述美国对非洲的政策的演说中，将美国的外交目标概括为四个方面：促进和平与地区安全；支持被证明是朋友的国家；维持开放市场机会和有权使用关键的资源；通过谈判解决南部非洲问题。克拉克还承诺支持民主体制的国家和采取措施帮助非洲国家的经济增长；满足站在"我们""原则"和"利益"一边国家的人道主义需要。克拉克还暗示，美国将努力使得对外经济援助更加富有成效并产生良好的结果，并改变过去重点援助几个友好国家如苏丹、肯尼亚的局面，致力于促进非洲国家私有经济的发展。他指出："在里根政府领导下，我们的双边援助将针对那些我们的利益最能清晰体现出来的地区，更加针对那些能够产生更广泛和持久影响的政策变革，那些变革包括给予那些国家内部以及外来的私有部门更大的机会。"在同一个演说中，克拉克强调美国在非洲地区最基本的政治目标，"如果没有起码的整个地区的政治秩序，我们在这个地区的其他利益——人道主义、经济和商业利益就无从谈起。"他宣布，美国将帮助非洲国家一起应付他们面临的重大问题，但美国"不能做非洲的财政‘天使’，也不能做非洲的警察。"【71】克拉克的演说基本上诠释了美国对非洲政策的基本原则，即更加积极地介入非洲事务、与非洲国家建立更为密切的双边关系、以反对共产主义为标准区分敌友。
里根政府执政的第一年，非洲从美国增加对外援助的战略中受益颇多，很多非洲国家得到了美国经济支持基金的援助，用于本国的经济体制改革。在美国的对外经济援助体系中，经济支持基金是一种机动性比较强的项目，它属于与发展援助并列的预算，虽然也经常被用于实质性的发展援助项目，但大多情况下是向友好国家提供与军事援助配套的紧急经济援助。在里根政府的第一个任期，从美国得到发展援助基金的非洲国家只有四个，分别是莱索托、斯威士兰、马拉维和坦桑尼亚。这种现象表明，里根政府对非洲的援助，同以往历届政府一样，具有很强的应急色彩，并没有重视非洲长远的发展。到1986年，随着美国对外援助的整体下滑，美国向非洲国家提供的经济支持基金相应减少，连续5年短期经济支持基金的注入，对非洲经济的发展并没有产生显著的影响。
需要指出的是，里根政府对非洲的重视，仅仅体现在双边经济援助上，在对非洲多边援助的问题上，美国政府并不积极。20世纪80年代，非洲的贫困问题引起了包括联合国在内的一些国际组织，甚至美国国内的一些非政府组织的注意，这些国际组织和非政府组织对向非洲国家提供援助、帮助非洲国家发展经济、解决贫困问题很有兴趣。但里根政府在一些多边援助机构如国际货币基金组织、世界银行援助非洲问题上，基本上是一直持否定态度。里根政府认为，美国的资金只能用于实现直接政治目标的双边计划，如促进非洲国家的市场经济改革，奖励对美国友好的国家等。但在多边合作体系中，美国对于资金的运用则没有主动权。所以，美国为向非洲提供发展贷款的多边合作机构如农业发展国际基金（International Fund for Agricultural Development，IFAD）、非洲开发基金等所提供的资金，总是少于其他几个主要捐赠国。
同之前的历届政府一样，里根政府对非洲的发展援助政策同样难言成功，这一点在美国政界和政治学界颇有共识。一位美国观察家分析指出："那些计划失败的基本原因是它们不适合非洲的情况，它们太复杂了，需要非洲官僚机构一定程度的合作，但这对任何一个非洲国家政府而言都很困难。"此外，美国政府在向非洲国家提供发展援助时还面临另一个问题，即美国向非洲国家所提供的发展援助仅仅是非洲国家所接受的官方援助的一小部分，在这种情况下，美国如何去影响援助资源在非洲国家的分配？【72】
里根政府对外援助优先考虑的另一个地区是中东，这既是里根政府对卡特政府中东政策的延续，同时也反映了美国在中东地区的战略利益。美国援助的主要对象是以色列和埃及。自埃以和平协议签署后，美国便开始向埃及和以色列提供大量的军事和经济援助，埃以两国获得的经济和军事援助占美国对这一地区援助总额的90%。其中，以色列得到的援助均来自经济支持援助；在埃及得到的美国援助中，经济支持援助也占有较大的比重，同时，埃及还从《480公法》中得到了大量的份额。与此形成鲜明对照的是，发展援助只占美国对这一地区援助总额的2.5%。【73】
里根总统的前任卡特总统对埃及和以色列的经济援助，其出发点主要是为了促进埃以和平进程，维护这一地区的稳定。因而，无论是美国公众还是美国参众两院，都能接受将经济援助作为"和平红利"，犒赏以色列和埃及。再加上美国的犹太人院外集团的积极游说，美国对以色列的援助持续增加。里根政府上台后，其中东政策的核心是与以色列建立战略合作关系，双方于1981年达成了建立战略合作的谅解，在这样的大背景下，里根政府对以色列的援助有增无减。在加强与以色列关系的同时，里根政府同时扩大与阿拉伯世界温和国家的关系，试图继续推动戴维营和平进程，并在此基础上解决阿以冲突。然而，在里根政府第一个任期，由于以色列在巴勒斯坦自治问题上拒绝做出让步，埃以戴维营进程一直没有进展，随着埃及总统萨达特遇刺身亡，以及1982年6月以色列大举入侵黎巴嫩，并在贝卡谷地与叙利亚发生大规模冲突，中东和平进程基本中断。美国的冷战对手苏联趁机大力开展中东外交，除了巩固与中东地区的盟友如叙利亚、利比亚的战略关系外，亦试图全面发展同其他阿拉伯国家的关系。面对苏联在中东地区咄咄逼人的攻势，美国一边巩固与以色列的战略伙伴关系，同时加强与埃及、沙特阿拉伯、约旦等阿拉伯地区温和政权的关系，对这些国家的经济和军事援助也随之增加。作为美苏争夺激烈的地区，美国在中东地区的经济援助，始终是以维护美国的战略利益为核心，遏制苏联在这一地区势力的扩展。
里根政府的第二个任期（1985—1988），美国对外发展援助政策再次发生转变。里根总统的第二个任期，正值战后持续40多年的美苏冷战走向终结之时。由于内外交困，苏联在发展中国家的影响力迅速下降，同时，在亚洲和拉丁美洲，一些国家如菲律宾、阿根廷等实现了民主化。国际形势的急剧变化，使得以维护美国安全及政治利益等短期目标的经济援助，在美国对外政策中的地位迅速下降。而支持发展中国家的民主化潮流、支持发展中国家通过经济改革，向市场经济转变具有了特别重要的意义。在这种情况下，里根政府顺应美国国会的声音，对美国对外援助政策进行调整，重新回到国会一直坚持的对外援助的"新方向"框架。
里根政府作出的第一个政策变革就是弱化美国双边援助，发挥国际多边援助体系的作用，突出地表现在美国应对债务危机的策略上。20世纪80年代中期，在经济发展和转型过程中，发展中国家尤其是拉丁美洲地区面临的最大以及最严峻问题是债务问题。债务危机首先在墨西哥发生，1982年8月12日，墨西哥财政部长吉色斯·席尔瓦·埃尔佐格（Jesus Silva Herzog）宣布墨西哥外汇储备几乎耗尽，已无力按协议规定偿还欠国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构和美国等债权国的800亿美元的债务。随后，拉丁美洲的其他国家如巴西、委内瑞拉、阿根廷、秘鲁、智利等也相继卷入危机。在里根政府的第一个任期，美国对拉美国家提出的就债务问题举行对话的要求置若罔闻，坚持债务国必须通过与国际货币基金组织的谈判"逐个"解决其债务问题。随着债务危机的不断扩大以及对整个世界经济体系造成的负面影响加剧，美国逐渐认识到解决债务危机对其自身经济的重要性，决定承担起解决危机的领导责任。
1985年10月，美国财政部长詹姆斯·贝克（James Baker）在汉城召开的国际货币基金组织和世界银行年会上，提出了美国解决债务问题的新战略。他在向来自149个国家的9000多名代表发表的题为"美国关于发展中国家持续增长的计划"的演说中指出，只有靠各个有关政党的更紧密的合作、商业银行更多的贷款、世界银行作用的进一步加强和发展中国家的更多的经济增长才能解决债务危机，这就是所谓的"贝克计划"。这个计划是第一次把债务危机作为整体来解决的尝试。其主要内容是：国际商业银行在未来3年向债务较为严重的15个国家（其中拉美国家占10个，分别是巴西、墨西哥、阿根廷、秘鲁、玻利维亚、哥伦比亚、委内瑞拉、厄瓜多尔、智利和乌拉圭），每年提供的贷款增加2.5%，使得未来3年能够向负债国提供的贷款增加到200亿美元；同时，贝克还呼吁世界银行和美洲开发银行，对主要债务国的贷款增加50%，即总数约90亿美元，帮助这些国家度过危机。此外，贝克还要求世界银行多边投资担保署（M ultilateral Investment Guarantee Agency），为发达国家在发展中国家的投资提供27亿美元的担保。对于接受国际商业银行贷款的国家，贝克要求这些国家进行全面的和以市场为中心的结构性改革政策，包括削减政府开支、消除对外国投资的阻碍、开放经济、激励竞争、把低效率的国营企业出售给私人、吸引国外资本并制止资金外流。【74】
很明显，贝克将解决债务问题的责任推到了世界银行和国际货币基金组织以及商业银行身上，而撇开了美国的责任。在贝克计划中，既没有说明美国将对缓和债务危机做出什么贡献，也没有表明美国将增加对多边国际机构的资金注入，反而对发展中国家的发展方向指手画脚。有美国学者认为，"贝克计划"是里根经济学在国际经济领域里的反映；但从20世纪80年代中期的国际形势来看，这一计划更像是是美苏关系缓和后，美国在对外援助领域后撤的一个信号。
里根政府在对外援助领域回归多边援助的另一重大表现就是缴纳拖欠多年的联合国及其他国际组织的会费。1988年，里根政府交纳了拖欠联合国的4400万美元会费，同时表示，在下一财政年度，美国将交纳拖欠的另外1.44亿美元会费。此外，里根总统还指示美国国务院制定规划，在未来几年分期交纳拖欠联合国及其专门机构的5.2亿美元会费，其中欠世界卫生组织2800万美元，欠联合国粮农组织8200万美元。【75】交纳拖欠各种国际组织的会费，一方面是里根政府在对外援助领域寄望多边合作机构政策的体现，同时也是随着东西方关系的缓和，在联合国等国际组织中，批评美国的声音开始减弱，美国也乐得通过交纳拖欠会费，改变美国在这些国际组织中的形象。
里根政府在对外援助领域作出的第二项重大政策调整，就是顺应美国国会的呼声，将美国双边援助向尼克松政府时期国会通过的"新方向"靠拢。国际开发署署长麦克弗森向国会保证，里根政府将继续执行国会支持的对外援助"新方向"立法，并采取新的措施，推动发展中国家的经济改革，帮助发展中国家发展经济、解决贫困问题。1987年，里根政府建议，设立非洲发展基金（Development Fund for Africa），这是发展援助计划里的一项基金，主要用于帮助非洲国家进行经济体制改革和平衡预算，美国国会为这一专项基金拨款5亿美元。
里根政府执政后期，随着国际形势的变化，尤其是苏联衰微、冷战即将终结，美国国内再次掀起了对美国未来对外援助，特别是发展援助的讨论。这些讨论既是对冷战以来美国对外援助的反思，同时也是对未来美国对外援助的建议。在这次讨论中，影响比较大的是3篇来自智库和大学的研究报告。
率先引发这一讨论的是总部设在美国首都华盛顿的海外发展委员会（Overseas Development Council）。海外发展委员会主席约翰·斯维尔（John W.Sewell）与其同事克里斯汀·康棣（Christine E.Contee）在美国国际问题著名刊物《外交事务》（Foreign AFF airs）1987年夏季号上发表文章，对冷战尤其是里根政府执政以来的美国对外援助进行总结，并对新的历史条件下，美国对外援助的走向提出了自己的建议。海外发展委员会长期关注美国对外援助以及发展中国家的情况，在20世纪70年代曾经大力呼吁，美国对外援助应该强调满足人类最基本的需求，从而为美国对外援助的"新方向"注入了鲜明的人道主义色彩。
斯维尔认为，随着国际形势的变化，美国在发展中国家最重要的利益不是军事安全，在很大程度上是体现在经济、政治和人道主义三个方面，其中，经济利益尤为重要。美国对外援助的结构和分布，应该体现出美国国家利益的发展趋势。在斯维尔看来，美国经济面临着如下问题：美国已经由债权国转变为债务国；美国在全球贸易体系中的地位同样发生了戏剧性变化，如1986年美国的贸易赤字达到了1700亿美元；随着商业银行体系的国际化，美国商业银行的健康发展取决于发展中国家偿还债务的能力；随着一些重要的发展中国家如巴西、墨西哥、阿根廷和菲律宾等在政治、经济领域的自由化，美国对这些国家的政治投资获得了积极的回报，但如果这些国家不能更好地管理自己的经济、不能满足本国公众对社会进步和公正的要求，自由化趋势就难以持续下去。在这样的新形势下，发展中国家对美国而言显得更加重要。
然而，自1980年以来美国对外援助的结构却不能反映上述情况的变化。从1980财政年度到1985财政年度，美国对外援助预算增加了52%，从1985财政年度到1987财政年度又增加了26%。但增加的财政预算主要是用于军事和安全项目，如经济支持基金，从1980财政年度的4.4亿美元增加到1987财政年度的8.5亿美元。而同期的发展援助预算则从5.2亿美元下降到4.4亿美元。【76】斯维尔认为，美国的这种做法有损于美国在发展中国家的长远利益。美国的政策制定者需要设计一种成本低廉的方案，支持美国利益在全世界的发展。按照斯维尔的设想，美国在对外援助领域应该从以下几个方面入手。
首先，美国在中等收入国家如墨西哥、巴西、委内瑞拉、尼日利亚，帮助它们重建稳定的财政体系。总的来看，这些国家已经不再需要传统的援助，但很多国家依然需要来自政府和民间的财政资源，帮助它们克服债务危机，或者为未来的进一步发展提供建设性投资。
其次，美国需要优先考虑的政策是资助发展中国家的经济政策改革，支持发展中国家朝着民主化和社会公正方向的努力。
第三，美国需要扩大对发展中国家的出口和投资。
为实现上述目标，美国一方面需要将对外援助的重心从政治和安全考虑转移到经济考虑上来，同时，美国还需要改革对外援助机构。斯维尔指出，肯尼迪总统1961年建立国际开发署，是希望这个机构领导美国的发展政策，但这个机构现在已经不能承担这样的重任了。比如，美国对世界银行和其他多边开发银行的政策是由财政部来决定，双边安全援助和经济支持援助则是由美国国务院和国防部来决定，而对于债务问题和贸易问题，国际开发署同样没有决策权。所以，作为美国对外援助机构的国际开发署应该并入一个新机构，这个新机构将只负责帮助低收入国家，以及一些对美国比较重要且依然存在贫困问题的中等收入国家解决贫困问题。这个新机构就像是政府基金会和中介机构，在美国公共机构和民间机构与发展中国家之间牵线搭桥，利用公共资源和民间资源帮助发展中国家发展经济、解决贫困问题。在这个新机构之外，斯维尔建议将和平队改造成为从事技术援助的机构，并增加和平队预算，扩大和平队的规模，充分利用和平队志愿者这种中等人力资源，在发展中国家的基层帮助民众解决实际问题。
斯维尔同时建议，美国应当鼓励其他工业国为发展中国家的发展提供支持，尤其是日本和联邦德国。
另一报告是华盛顿著名的智库卡内基国际和平基金会的研究成果，研究报告的起草者分别是美国众议员戴维·奥拜（David R.Obey）和乔治顿大学的卡罗尔·兰开斯特（Carol Lancaster），他们的研究报告发表在《对外政策》杂志1988年夏季号。奥拜和兰开斯特认为，美国必须认识到，在美国与大多数发展中国家的关系中，对外援助仅仅是一个优雅的注脚。除了少数国家外，接受美国援助的102个国家中，美国的援助份额太小，不可能在这些国家的发展过程中发挥太大作用，也不可能为美国赢得这些国家的友谊或导致其对美国的敌视。但这并不意味着由于成效不彰，美国应该放弃其对外援助政策；对外援助依然是体现美国在世界领导地位的重要工具，美国必须保证它的对外援助能够有效地解决发展中国家需要优先解决的问题。
奥拜和兰开斯特认为，下一届政府必须放弃里根政府一直强调的与军事和安全有关的对外援助，"接受美国援助的大多数国家面临的是经济而不是军事问题"，性能更先进的战斗机和数量更庞大的坦克并不能解决世界性的日用品短缺问题，也不能解决发展中国家的债务问题或发展中国家农村长期存在的贫困问题。这些问题导致的政局不稳，也不是美国所提供的军事援助所能应对的，更不会让发展中国家变为美国的良好贸易伙伴。【77】
在奥拜和兰开斯特看来，当前美国亟须帮助发展中国家解决的问题是债务问题。20世纪自80年代中期以来，债务问题已经成为制约发展中国家正常发展的瓶颈。这一时期，发展中国家作为一个整体，为偿还外债输出的资本远超过发达国家对它们的援助和商业银行的贷款总额。当然，美国仅仅依靠自身的力量也无法解决发展中国家的债务问题，美国必须与其他发达国家以及多边信贷机构合作，共同努力。一旦包括债务、贸易和经济增长在内的整体经济问题得以解决，美国就有可能再次将其对外援助的重点集中在解决穷人的生产性就业、改善卫生保健和教育条件以及关注环境保护。
奥拜和兰开斯特认为，美国发展援助政策的最根本目标必须是，提高发展中国家穷人的生活水平，并为其创造良好的发展前景。满足人类最基本需求的目标本来是20世纪70年代美国对外援助的重要内容，但在里根政府时期被搁置在一边。然而，与20世纪70年代相比，世界贫困人口有增无减。这一方面是由于债务问题，使得发展中国家纷纷采取紧缩政策；另一方面，也是因为这些国家进行经济体制改革所引起的阵痛。但对发展中国家而言，这种改革是必需的，美国等发达国家应该给予支持，通过提供经济援助避免这些国家的经济形势进一步恶化。
与斯维尔报告一样，奥拜和兰开斯特也认为，当前美国的对外援助体制存在诸多问题，尤其是对外经济援助分散在不同的政府机构之中。奥拜虽然没有明确提出机构改革的建议，但他强调，起码应该有一个官员或机构承担起与国会解释和磋商对外援助计划的责任，而不是像过去那样，将这个问题扔给国会，任由国会削减对外援助预算和变更预算法案。
奥拜警告说，下届政府在对外援助领域将面临严峻挑战，"如果可以应对那些挑战，美国就能够履行其世界领导的职责，如果不能，美国的领导地位将继续恶化，并且，支撑其领导地位的资源也将继续流失。"【78】
斯维尔和奥拜的报告都确信，进入20世纪90年代后，美国的对外援助总的来看将会收缩。所以，这两个报告所探讨的都是在财政紧缩的情况下，美国对外发展援助应该朝什么样的方向发展。但对于在新的历史条件和国际环境下，如何针对发展中国家的需要来调整美国的发展援助，这两个报告都较少涉及。而密歇根州立大学的研究报告正好弥补了这一点。这个报告敦促美国在20世纪90年代扩大发展援助，更加有效地消除贫困和阻止对环境的破坏。报告认为，现在正是美国与发展中国家建立更加成熟的关系的时候，发展援助也应该由传统的思维向互利合作发展。报告指出，美国的发展援助应该优先考虑以下四个领域：通过完善保健体系和计划生育促进发展中国家居民健康福利的发展；建立粮食生产的可持续发展的农业体系；完善环境计划和政策以保护自然资源和保证能源安全；执行合理的城市发展政策。报告呼吁在对外援助中，美国政府要加强对人力资源的投资，注重科学技术的应用，以及为实现优先发展的目标，对以往的政策进行必要的改革。
与前两个报告一样，密歇根州立大学的报告也呼吁重组美国的对外援助努力，尤其是在以下三个方面：将对外援助的协调努力加强到白宫这一层级；成立半自治的基金会，以强化促进发展中国家发展的科学和技术的研究及运用；更广泛地利用与受援国双边的委员会及其他媒介如大学和民间志愿者组织等，来执行美国对发展中国家的发展援助计划。【79】
应该说，在里根总统执政的最后一年，无论是在美国的行政机构还是立法机构均已形成共识——必须对国际开发署进行实质性的改造。然而，对于如何改造国际开发署则远没有形成共识。美国发展援助的改革、国际开发署的改造任务，就落到了里根总统的继任者乔治·布什（George Bush）身上。