在美国对发展中国家的发展援助历史上，肯尼迪政府时期具有特殊的历史地位。一方面，肯尼迪政府结束了长达10年之久的《共同安全法》时期，将其后美国对发展中国家的发展援助建立在《国际开发法》的基础上，从而使美国对发展中国家的发展援助进入制度化时期；另一方面，肯尼迪政府建立了统筹美国对发展中国家发展援助的机构——国际开发署，另外还建立了向发展中国家提供中等人力资源的和平队，这两个一直延续到现在的机构，成为美国向发展中国家提供经济、技术援助的标志性符号。此外，肯尼迪政府还实施了战后美国向发展中国家提供经济援助的最大的单个项目——争取进步联盟。
一、肯尼迪政府的发展援助政策与国际开发署的成立
1961年，以微弱优势击败共和党候选人尼克松的民主党人约翰·肯尼迪宣誓就职，从而揭开了美国对发展中国家外交，特别是对发展中国家发展援助政策新的一页。与艾森豪威尔总统的欧战经历不同的是，肯尼迪自登上美国政治舞台，其关注的重点更多的是欧洲以外的发展中国家，他在美国政界所赢得的名声，无论是赞扬还是批评，主要来自他对亚非民族独立运动和正在亚非兴起的民族主义的同情，以及对西方殖民主义及殖民政策的批评。【1】在参议院外交委员会及附属非洲小组的任职经历，使肯尼迪对发展中国家的经济现状有着比艾森豪威尔总统更为清醒的认识。肯尼迪上台后，通过调整美国对发展中国家的发展援助政策，使得美国对发展中国家的发展援助制度化，而1961年国会通过的对外援助法案（The Foreign Assistance Act of 1961），也成为以后历届政府对外发展援助的指导性文件。
肯尼迪登上美国政治舞台，几乎与冷战同步。1946年，他进入美国众议院，1952年当选为参议员，并在1956年成功连任。作为在冷战初期涉足政坛的政治家，肯尼迪属于"遏制的一代"，具有冷战斗士的一般特征，即强硬地反共反苏。但是，与传统的冷战斗士如艾森豪威尔、杜勒斯等人的观念相比，肯尼迪的冷战思维又有一些新的特点，他更强调争夺两大阵营之间广大中间地带的重要性，对日益兴起的第三世界民族运动有一个相对客观的认识。在同苏联争夺中间地带的过程中，肯尼迪强调美国经济、技术和文化的优势。
肯尼迪对广大发展中国家和地区的历史发展趋势有着较为清醒的认识。在他看来，当前在贫穷的南部有两种趋势或潮流，一是亚非被压迫民族争取民族独立的运动，二是已经取得独立的国家摆脱贫困的努力。他在谈到非洲的民族运动的现状时曾经指出："管它叫民族主义也好，或者叫反殖民主义也好，你愿意怎么叫它就怎么叫它，总之非洲正在经历一场革命。……不再永远贫穷，不再永远受束缚——这句话一经流传开来，几乎用一千种语言和方言像野火那样传播开来。"【2】面对这一现实，肯尼迪认为，美国不仅不能站在民族运动的对立面，更应顺应历史发展的潮流，推动亚非国家的非殖民化，这样才有可能对民族运动施加影响，使之沿着美国希望的方向发展。
正是基于这一判断，肯尼迪感到有必要调整美国对待民族解放运动的立场，由过去倾向西方的盟国转为支持民族自决和民族独立，这样才能以美国的革命传统去影响亚非国家的民族运动，通过对新独立国家的各种援助使美国的价值体系得到传播与加强，进而达到遏制共产主义扩张的目的。他在同尼克松进行的第四次电视辩论中阐述了自己的这一观点，他说："我的判断是，非洲、亚洲和拉丁美洲国家的人民并不想放弃他们的自由变成共产主义者，他们希望保持自由，或许也要独立于我们，但是肯定要独立于共产党人。我相信，如果我们自己像过去林肯、威尔逊和富兰克林·罗斯福所做的那样，认同那种力量，如果我们能够以自由之友著称，支持自由、帮助自由，帮助那些人民同贫困、无知和疾病作斗争，帮助他们建设自己的生活。我确信，我们在拉丁美洲、亚洲和非洲……能够加强自由世界，并推动它前进，使共产党人处于守势。"【3】
在肯尼迪看来，南北方日益扩大的经济差距——即北半球工业化国家与南半球人口过多、工业不发达的国家在生活水平、人均收入和对未来的希望上的差距，是对美国构成的最严峻的挑战之一。这种差距的明显和急迫程度，并不亚于20世纪50年代后期喧嚣一时的所谓美国与苏联的‘导弹差距’。"正是这个差距，今天向我们提出了最严峻的挑战，正是这个差距，比今天的任何军事挑战都更加严重地改变着我们这个世界的面貌，改变着我们的战略、我们的安全和我们的同盟"。肯尼迪认为，与对世界所承担的义务和面对的机会而言，美国对这一挑战的反应是"极不坚定、极为畏缩和极不恰当的"，常常是"乱花钱和说大话"。【4】为此，肯尼迪提出，美国应采取如下几方面举措。
第一，使军事援助与经济援助更加趋于平衡，并将军事援助用于更具建设性的项目，包括用于当地的经济发展，即引导当地的军队从事建设性的非军事工作如公用事业、公共建设、灌溉工程、桥梁工程等。
第二，扩大农业援助的范围，并使之与其他对外援助决策更加紧密地结合起来。为此，国会应采纳那些更富有想象力的建议，以消除那些限制美国在海外使用剩余农产品的各种障碍，减轻像印度和巴基斯坦这类国家的粮食危机。
第三，正式宣布1959年为国际开发年，减少贸易障碍和进出口银行的限制，拟订国际性的样品协定，扩大技术援助计划，鼓励更多的私人投资。
第四，重振开发贷款基金业务。这种贷款应该"由一个资金充沛的中央基金提供给不发达地区，既适用于独立的国家、也适用于区域性集团"。肯尼迪认为，这是使发展中国家相信美国愿意支持有效的长期经济发展的"一个最重要步骤"，也是美国给予亚洲和中东其他国家政府以新刺激和新鼓舞的"最有效的步骤"。这样，美国就可以使不发达国家和地区认识到，"能够帮助他们获得稳定和发展的，不是苏联和中国，而是美国。"【5】
第五，建立多边援助体系，由美国、加拿大、日本和西欧共同承担对不发达国家和地区的开发贷款和技术援助。肯尼迪认为，"对自由世界而言，没有比这更重要的项目了"。在1958年美国参议院决定未来五年提供15亿美元的优厚贷款后，"自由世界的其他工业国家，也应当在长期援助计划中多出钱，增加到接近美国贷款的数额。"【6】
除此之外，美国还要针对发展中国家的实际情况，对发展援助的具体内涵进行适当调整。
肯尼迪认为，制约发展中国家发展的瓶颈是缺乏技术和管理人才，缺乏技术工人。因而，美国的援助不应集中在大规模的、标志性的工程上，而是农村和农场；援助的内容也不应仅仅局限在资金和设备方面，更应注重人力资源方面的援助。肯尼迪在谈到撒哈拉大沙漠以南的非洲时分析道："就目前而言，还不能发展大型工业。这些国家大部分仍然是原始经济。技术人员、管理人员和熟练工人现在都极端缺乏。我们的援助在目前应当集中在乡村和农庄……而不要在那里为美国机器制造业建立大规模的不朽业绩。"【7】而美国援助的重点应当包括帮助这些国家和地区发展教育。肯尼迪建议美国"设立非洲教育发展基金——特别注重交换学生、教师和有训练的人员——使我们在各方面的技术人员和专家都能供他们使用，同时又打开我们大学和专门学校的大门，接纳比现在多若干倍的非洲学生。这是一种投资，它将使美国在增进亲善、贸易和国家安全各方面获得许多倍的报酬。"【8】
肯尼迪帮助发展中国家进行经济开发的理论明显受到以罗斯托和米利肯为代表的查尔斯河学派的影响。肯尼迪总统与查尔斯河学派建立联系是在关于对印度进行援助的问题上。1957年，肯尼迪与另一参议员约翰·库伯（John Cooper）为制定对南亚发展的政策建议书而向麻省理工学院的CENIS征求意见，据罗斯托回忆，正是从那个时候起，"CENIS与肯尼迪建立了固定的联系……米利肯、罗森斯坦—罗丹、我和威尔弗雷德·梅林鲍姆（Wilfred Malenbaum）是主要联系人。"【9】在问鼎白宫的道路上，以罗斯托为首的查尔斯河学派也成为肯尼迪总统的高级智囊及一系列演说的操刀者，查尔斯河学派的对外援助理论也深深影响了肯尼迪。肯尼迪竞选成功后，查尔斯河学派的关键人物也纷纷进入政府关键部门，如罗斯托担任了负责国家安全事务的副特别助理和国务院政策设计委员会主任，加尔布雷斯在对外经济政策工作组，后来担任美国驻印度大使，戈登则是在拉美工作组，后任驻巴西大使。查尔斯河学派成为美国对外援助政策的主要设计者，在肯尼迪—约翰逊政府的对外援助政策中深深地打上了自己的烙印。
1960年末，罗斯托在给即将就职的肯尼迪的信中建议，希望他在就职演说中强调对不发达地区的发展援助问题，并认为"肯尼迪政府的第一天被用于突破对欠发达国家的援助问题，这对自由世界的地位是至关重要的。"【10】肯尼迪也没有让罗斯托失望，他在就职演说中即承诺加大对发展中国家的援助力度，声称："对于居住在半个地球上的那些正在为摆脱大众贫困而斗争的、生活在茅屋和村落里的人们，我们保证尽我们的最大努力去帮助他们进行自救，而不论需要多长的时间。"【11】肯尼迪的这一承诺，既是对罗斯托的正面回应，也是其对发展中国家发展援助政策的宣言。上任伊始，肯尼迪便拉开了调整美国对外发展援助政策的序幕。
1961年，在国家安全委员会会议上，肯尼迪总统明确提出："在递交国会之前，对外援助计划必须重组，预算局局长要按照新的对外援助计划提出重组计划。"【12】实际上，在新旧总统交替期间，肯尼迪总统就已经组织了一个由乔治·鲍尔（George W.Ball）任主席的对外经济政策工作小组，这个小组包括了查尔斯河学派的主要代表人物如米利肯、罗斯托、加尔布雷斯等人。该小组主要是研究艾森豪威尔政府的对外经济政策，特别是对外援助政策存在的问题及新政府在对外经济问题上应采取的对策。2月28日，罗斯托在鲍尔提交正式报告之前，将对外经济政策工作小组的研究报告进行了浓缩和概括，向肯尼迪总统提交了题为"对外援助中的关键事宜"的备忘录，对美国在对外援助方面存在的问题、新政府的对策进行了系统阐述。
罗斯托认为，美国的对外援助主要存在两大问题：一方面，对外援助把大部分资源用在了直接的军事目的上（上一财政年度为20亿美元），或保证使用他国军事基地的权力、支持军事力量以及用于避免短期的政治动荡或经济崩溃。在上一财政年度艾森豪威尔政府22亿美元的非军事预算中，只有不到5亿美元用于发展目的。"我们启动的是一个其性质几乎完全是防务性的计划，在这一计划中，无论是资源还是管理，并不是设计为推动欠发达国家迈向经济的持续发展。"另一方面，"这个计划具有以下类似的弱点：它的运筹和视角是短期而不是长远的；它的立法基础零碎、机构混乱、人员平庸无能；整个计划中欧洲的贡献不充分，利用不当；在国内已普遍存在着对这个计划的不安或不满。"为此，美国对外援助政策应从以下几个方面进行调整：
首先，要实现对外援助目标的根本调整，即由过去的"以防务为主转向支持发展中国家脆弱的经济；由过去通过花钱购买短期的政治和军事便利转向与自由世界共同努力，以具有足够资源的自由世界的协调努力，推动受援国利用自己的资源实现其发展目标"。对外援助的最终目的"是帮助其他国家明白如何发展"。
其次，目前关键的因素是提供对外援助的新标准，"应该向那些在国内已经发展了有效吸收外资能力的国家提供援助。很明显，我们不能立刻停止对美国正在支持的国家（如越南、老挝、约旦等）的援助；在那些表现为有转变基础的国家或地区（如韩国、土耳其、希腊、菲律宾、中国台湾地区，甚至也许包括伊朗等），我们能够迅速把防务支持和特殊援助转为长期的开发借贷；关注那些有援助需要但尚未有较好的发展计划的国家如印度尼西亚、阿富汗等。最重要的是，对那些能有效利用资金、短期见成效的国家如印度、巴基斯坦、尼日利亚、阿根廷、巴西、哥伦比亚、委内瑞拉等，我们必须迅速扩大我们的援助行动。"
再次，美国必须为对外援助注入一些新的特质。包括将军事援助从预算中独立出来，逐步削减军事援助，增加发展援助拨款；发展援助基金必须建立在一个长期的基础之上，这一点很重要。而且，在为期四年的对外援助计划中，美国可资利用的开发基金每年应达到10亿美元，即比现在的数额每年要增加5亿美元。新增加的部分可以通过出售农产品支付；敦促其他工业国如西欧国家、加拿大、日本等分担美国在长期发展援助上的压力；为应付突发事件的应急援助至少要维持目前每年2.5亿美元的水平。
第四，美国对外援助要强调基础教育和人力资源的开发，将现代科学技术传播到欠发达地区。罗斯托特别强调和平队作为一个特殊的机构，必须与教育和人力资源开发紧密结合。
第五，从管理的角度看，对外援助必须集中到一个由强有力人物负责的单一机构中，这个人物必须十分优秀，他周围要有一个新的、由一流设计者组成的小组。罗斯托认为，对外援助组织方面的最大问题，就是缺乏一流的开发设计者，这一致命的弱点必须得到修正。【13】
罗斯托的备忘录表明，在肯尼迪政府的决策班子里，对美国在发展援助领域存在的问题、对外发展援助政策的调整方向以及组织结构等方面基本形成了共识。尽管没有参加对外经济工作小组的运作，国务卿迪安·腊斯克（Dean Rusk）在对外援助问题上也有着与罗斯托等人相近的看法。他在1961年3月10日给肯尼迪总统的备忘录中也强调："目前对欠发达地区的援助方式已不合时宜，需要有一个新的更加主动的方式。即使没有苏联的威胁，改革也有必要。"而且，"苏联的威胁已经变成了新的形式，其中包括在苏联政治目的支配下的对外贸易与援助的扩大。"腊斯克承认，美国国内对外援助计划的政治和公众氛围正在恶化，部分原因是由于多年来把对外援助当做短期的、反共的、急于求成的计划所致；另一方面，也是由于旧的对外援助模式所产生的大量负担、管理不善、浪费、新孤立主义的出现，以及美国自己的经济衰退所引起的保护主义的结果。因而，新的对外援助计划要赢得足够的支持，需要"最高水平的总统领导"。他指出："我相信参加这项新计划工作的绝大部分人都会认为我们到了一个十字路口，各种迹象表明，一个规模适中的、新的、积极的对外援助计划目前很可能会得到国会的批准，而其他的一些有军事援助性质的共同安全条约、防务性援助、特别援助等都不太可能得到国会的支持。"【14】
经过精心的准备，在得到主要内阁成员的支持后，肯尼迪总统于1961年3月22日向国会递交了阐述新政府对外援助方针、政策的特别咨文。他指出，在讨论新的对外援助计划时，以下三个方面的现实必须予以考虑：
第一，现在的对外援助计划和理念在很大程度上是不能令人满意的，它既不适合我们的需要也不适合不发达世界的需要。
第二，那些自由但不发达国家的经济若发生崩溃，将对美国国家安全造成灾难，对美国相对的繁荣造成危害，并冲击美国的意识形态。
第三，20世纪60年代为美国和其他自由的工业化国家提供了一个创造援外成就的"历史机遇"，即能够推动一半以上的不发达国家达到自给自足的经济增长，而其他不发达国家也将逐步摆脱对外来援助的依赖。
基于以上对美国对外援助地位和作用的定位，肯尼迪总统指出了当前美国对外援助中所存在的两大问题。一是管理混乱：美国对外援助目前分散在至少四个不同的部门中，这四个部门所从事的对外援助计划都是以美国国会在不同时期、根据不同目的而进行的立法为基础的。由于各个部门之间协调不足，而各部门从事对外援助的官僚机构又相当庞大，导致美国对外援助，特别是对发展中国家的发展援助显得相当混乱，没有计划性，严重影响了美国对外援助工作在国外的信誉。另一方面，对外援助的效果，尤其是对欠发达国家发展援助的效果不明显。尽管美国对外经济援助有助于受援国避免经济混乱和经济崩溃，"并帮助很多国家保持了其独立与自由，然而事实上，与我们给予援助之前相比，我们所援助的许多国家的经济并没有更加接近持续增长。资金被用于平息危机局势或用于实现短期的政治目的，但是在保持国家独立与主权完整方面，几乎没有起到推动受援国的经济向更加稳定的方向发展的作用"。
肯尼迪总统认为，美国的援助要更加有效地发挥作用，就必须重新确立对外援助的基本观念和原则，这些原则至少应包括以下内容：
第一，无论是在华盛顿还是在受援国，美国对外援助必须实行统一的管理，这就要求由一个单一的机构取代过去几个相互竞争并且较为混乱的机构。而且，新机构的管理模式要具有一定的弹性。
第二，为每一个受援国量身定制满足其发展需求，并能充分利用其资源的"国家计划"，取代过去一系列单个的、互不关联的项目。
第三，制订长期计划，并给予长期的财政支持，这是进行有意义和较为经济的对外援助的唯一途径。
第四，必须给予这些国家以特别关注：它们愿意并能够利用自身的资源，进行必要的社会和经济改革，并致力于长期发展规划。这些国家要进入经济持续增长的阶段，就必须借助发达国家的支持和努力。
第五，美国在社会和经济发展方面提供的援助必须有自己的价值和特色，因而需要将军事援助从中分离出来。
根据上述原则，肯尼迪总统向国会提出如下建议：
第一，建立新的对外援助机构。将所有对外援助计划合并到一个新机构中，其中包括原来的国际合作署、开发贷款基金、"以粮食换和平"计划（Food for Peace，即480公法——Public Law480）、进出口银行以及即将成立的和平队等。
第二，确立新的工作观念，新机构的工作核心是从事国家开发计划。这一计划首先要求受援国政府必须最大限度地利用自身的资源，并进行必要的国内改革，包括土地改革、税务改革、提高教育水平、建立社会公正等。此外，美国所提供的经济援助模式，必须符合受援国的经济发展水平，这就要求新的对外援助机构采取灵活多样的援助模式，如赠款或利用出售剩余农产品所得到的本地货币、提供设备、技术援助、和平队的中等人力资源、开发基金补贴、软贷款、硬贷款等。其中最重要的是以较低利率甚至是无息的长期开发贷款基金，即软贷款。
第三，肯尼迪总统要求美国国会为1962财政年度提供40亿美元的对外援助拨款，其中军事援助为16亿美元，比上一财政年度下降2亿美元，而对外经济援助总额为24亿美元。
肯尼迪总统希望国会不要削减对外援助预算，因为"它们将向欠发达国家和其他工业国证明，为实现预期的目标，这个国家将承担它所应公平负担的那一部分"。肯尼迪总统警告说："提供较少的援助将是浪费，或许比提供得多还要浪费，对于自由世界的安全利益而言，它肯定是一种浪费。"【15】
尽管国会的立法工作还需要一个过程，但肯尼迪总统并没有消极等待。1961年3月底，肯尼迪总统任命了一个经济援外工作小组，负责实现从现有对外援助计划到他所倡导的新的对外援助转型。新政府的国际开发署署长亨利·拉布伊斯（Henry R.Labouisse）被任命为这个小组的组长。下面设立了三个附属小组：立法组，由小西奥多·坦南瓦尔德（Theodore Tannenwald Jr.）负责；组织组，由福特基金会的乔治·甘特（George Gant）负责；计划组，由主持开发贷款基金工作的弗兰克·科芬（Frank M.Koffin）和米利肯负责。这个小组的主要任务就是具体负责筹划成立新的对外援助机构。
肯尼迪总统关于对外援助的咨文受到了广泛的关注和高度的评价，但是很显然，他重组美国对外援助机构的设想显然过于庞杂，因而也受到了一些政府官员的质疑，因而在实施过程不得不做出一些调整。调整的内容主要包括"以粮食换和平"计划以及正在组建的和平队的地位。
按照肯尼迪总统的最初设想以及拉布伊斯小组的计划，"以粮食换和平"计划将从农业部转移到新成立的机构中，但农业部长奥维利·弗里曼（Orville L.Freeman）对这一设想提出异议。他在给副国务卿切斯特·鲍罗斯的备忘录中，在肯定了新计划的主旨之后，提出了两点不同意见：第一，对于任何发展中国家的任何经济援助而言，粮食和农业都是基本的，它包括作为营养基本成分的粮食、投资、农业技术开发与援助等；第二，政府现在应当优先考虑的是对外援助机构如何运作。他认为，拉布伊斯委员会的报告缺乏一些考虑，"责任集中很重要，但是运作应该分成专门的执行机构，否则会造成工作的冲突。"【16】他含蓄地提出，"以粮食换和平"计划应该像以前一样具有相对的独立性，但要加强与新的对外援助机构的有效协调。这一想法立即被拉布伊斯采纳，并反映给了肯尼迪总统。
在1961年3月22日致国会的特别咨文中，即将成立的和平队也被考虑纳入新成立的对外援助机构中，但肯尼迪总统的这一想法遭到了他的妹夫、正在筹备和平队的萨金特·施莱弗（Sargent Shriver）的强烈反对。施莱弗等人希望将和平队隶属于国务院，保持相对的独立性，避免与国际合作署等机构混在一起，导致这个新组织湮灭在旧的官僚体制之下。在给肯尼迪总统的报告中，施莱弗警告说："将和平队作为另一个国际合作署来启动将会冒失去新的吸引力的危险。"【17】他对国务卿腊斯克表示，他不希望和平队被美国公众、国会及外国政府视为"与开发贷款、‘以粮食换和平’计划一样的另一个对外援助力量"。他提醒腊斯克，肯尼迪总统第一次谈论和平队时曾经暗示，和平队应该成为"一个特征明显的人民团体"。【18】但是，如果作为现存的美国对外援助的一部分，和平队将消失得无踪无影。在施莱弗等人的努力下，和平队最终没有被并入新成立的对外援助机构中。
5月25日，肯尼迪总统递交给国会一份关于国家紧急需求的特别咨文，在咨文所阐述的主要政策中，他强调了对外经济援助的重要性，并表示，他将立刻向国会提交说明政府对外援助计划的立法草案。第二天，肯尼迪总统致信参议院主席、副总统林登·约翰逊（Lyndon B.Johnson）和众议院发言人萨姆·鲁宾（Sam Rayburn），向国会两院进一步介绍新的对外援助计划的主要特色。肯尼迪总统指出，新的对外援助立法草案将对外援助分为两部分：促进社会和经济发展的"国际开发法案"（Act for International Development）与提供军事援助的"国际和平与安全法案"（International Peace and Security Act），这两个法案提出了"能够适应未来10年需要的，对外援助的观念、方法及组织"。国际开发法案寻求国会提供16.9亿美元拨款的授权，主要为了实现以下四个目标：对其独立和稳定需要美国帮助的国家提供帮助和支持，而且这些国家的独立与稳定对美国的安全也很重要；为在多国援助协议下美国应尽的责任提供援助；为一些欠发达国家提供援助，主要帮助它们开发自己的人力资源；为将来美国会遇到的一些不可预知的突发事件建立总统紧急基金。此外，法案还寻求可以美元偿还的贷款的授权，目的是帮助欠发达国家和地区发展经济，主要是为他们开发经济资源和提高生产能力制订长期计划，对外援助投资的项目和条件应与制订的长期发展计划和特定的目标紧密联系。此外，新的对外援助计划还要求成立国际开发署（Agency for International Development，AID），取代国际合作署和开发贷款基金这两个部门，负责制订和实施对外发展援助计划。国际开发署是国务院内的独立部门，由一个副部级的官员领导，直接对国务卿和总统负责。肯尼迪总统敦促国会尽快考虑和颁布对外援助立法。【19】
从1961年5月31日到7月6日，美国参众两院举行了数次对外援助新议案的听证会。国务卿腊斯克、国际合作署署长拉布伊斯以及美国驻联合国大使艾德莱·史蒂文森等负责对外事务的高级官员先后前往参议院外交委员会和众议院对外关系委员会为新的对外援助法案进行辩护。肯尼迪总统本人及其他官员如副国务卿鲍罗斯等人也在各种公开场合宣传肯尼迪政府的对外援助计划。【20】当众议院和参议院分别通过了对外援助授权法后，8月30日，国会两院就对外援助法案的分歧达成妥协，8月31日国会两院分别通过了《1961年对外援助法案》，9月4日肯尼迪总统签署了该法案。肯尼迪总统在签署宣言时说："随着该法案的签署生效，一个发展的10年开始了。"他指出，该法案批准的长期保证的发展基金，将援助世界不发达国家迈出真正实现经济和社会进步的关键性的步伐。他希望国会能够提供必要的资金来满足通过该法案时所做出的承诺的兑现。"我们的敌人正在不发达世界加强他们的努力。我们必须作出反应。我相信，通过对这些资金的合理支配和使用，我们会重视那些和我们一样持有世界危机的观点的国家。"【21】
《1961年对外援助法案》主要包括两大部分内容：第一部分为《国际开发法》，是对发展中国家进行经济援助立法的内容。第二部分为《国际和平与安全法》，是关于对外军事援助的内容。
关于美国对发展中国家的经济援助，法案宣称："美国的政策是通过鼓励自由经济制度和生产力的发展，推动友好的发展中国家的进步。"只有广泛的自由氛围才能更好地保证美国民主制度长期存在。法案将美国对发展中国家的经济援助划分为：发展援助，包括开发贷款基金、开发补贴与技术合作、投资保证基金等方面；国际组织和计划，主要包括美国参与联合国的多边援助计划、国际重建与开发银行的项目等；支持援助，即为帮助盟国保持政治和经济稳定的援助计划；紧急援助基金以及对农业经济国家的援助。同时，新增加了促进美国私人企业对外投资的投资机会调查项目和对发展中国家经济进行研究的开发研究项目，并且在已有的投资保障计划中扩大保障的范围，增加了担保美国私人在拉丁美洲国家开展住房工程的投资。【22】
然而，让肯尼迪总统颇感失望的是，众议院拨款委员会最终为1962财政年度对外援助提供的拨款为39.146亿美元，其中包括16亿美元的军事援助、11.125亿美元的开发贷款基金、2.965亿美元的开发补贴基金。国会为对外援助所提供的拨款比肯尼迪总统所要求的少8.609亿美元，比《1961年对外援助法案》所授权的少3.389亿美元。【23】
《1961年对外援助法案》的通过，标志着自艾森豪威尔第二届政府开始的美国对外援助政策转型的完成，在美国对外援助历史上，特别是对发展中国家发展援助的历史上，具有里程碑式的意义。
首先，它标志着在美国对外援助史上，以维护国家安全为目标的《共同安全法》时代的结束。美国对外援助，特别是对外发展援助，不再强调在维护美国国家安全目标中的地位和作用，而更加强调美国对外援助的目标，在于帮助发展中国家开发其资源，提高这些国家人民的生活水平。显然，强调有组织的国家开发与经济发展，成为《1961年对外援助法案》的主轴，并成为肯尼迪—约翰逊政府对外援助的指导思想。强调国家的开发，并不是要使对外援助脱离美国的政治利益。如肯尼迪总统的特别助理小阿瑟·施莱辛格（Arthur Schlesinger，Jr.）所分析的，它是从长期而不是短期的政治效果着眼的。照这个观点来看，对外援助就不是国务院为了影响战术性的局势而进行的收买；它的战略目标应该是，增强受援国的独立地位，使其不断地致力于国内事务，更加民主化以及长期同西方联合。"【24】
其次，在美国国会通过的对外援助立法，第一次明确提出了美国对外援助应以发展中国家"长期的、持续发展"为基础，【25】其初衷是改变战后美国对发展中国家援助的应急性色彩以及盲目性。在民主党人看来，艾森豪威尔政府8年的对外援助政策是"广泛而漫无目标的"，"杜鲁门第四点计划……已经变成了一种零打碎敲的活动，帮助一下这里的农业学院，协助一下那里的农村发展计划，又帮助一下某处的一所学校。此外，国际合作总署间或还拿出一点点钱来支持一下某些摇摇欲坠的政府预算，或者达到别的一些短期的目的。"【26】这样的对外援助模式造成美国对发展中国家的发展援助效果不甚明显，并因而招致了国内公众及政治人物对美国援助政策的怀疑。在这种情况下，当肯尼迪政府反复强调对发展中国家的经济援助必须基于长期的基础时，美国国会没有像艾森豪威尔政府时期那样站在政府的对立面上。
再次，《1961年对外援助法案》在经济援助的理念上发生了显著的变化，引入了国家计划、自主努力和社会进步等一些新的概念。它强调要在受援国家所制订的发展计划的基础上，通过美国提供的经济援助，使受援国逐步实现自主发展，最终不再需要美国发放优惠的开发贷款。该法案第102条声称："国会在此确认……援助应该以良好的计划为基础，既用于经济方面，也用于社会方面；应该让受援国动员自身力量，作出自力更生的积极回应，充分认识到阻碍增长的内外压力；应当把长期的发展援助作为实现此类增长的首要工具。"【27】
最后，《1961年对外援助法案》建立了统筹美国对发展中国家发展援助的机构——国际开发署，这是一个稳定的、负责绝大部分发展援助的机构。它在一定程度上改变了艾森豪威尔时期对外援助机构的频繁更迭、不同政府机构之间的不协调甚至相互矛盾、掣肘等现象。尽管"以粮食换和平"计划与和平队最终游离于国际开发署之外，但"以粮食换和平"计划本身具有浓厚的人道主义援助的色彩，而和平队虽然打着向发展中国家提供"中等人力资源"的旗号，但它在很大程度上属于文化外交的性质。因而，国际开发署从它成立后到现在的大部分时间里，基本上是美国对发展中国家发展援助的最主要机构。【28】
《1961年对外援助法案》及国际开发署的建立，标志着美国对发展中国家的发展援助进入了一个新时期，以《1961年对外援助法案》为依托，在国际开发署这个稳定的政府机构指导下，美国对发展中国家的发展援助逐渐形成了一个完整的的体系。
1961年11月3日，也就是在《1961年对外援助法案》生效60天后，肯尼迪总统签发第10973号行政命令，授权国务卿在国务院内设立国际开发署，国际合作署和开发贷款基金随即结束工作。福勒·汉密尔顿（Fowler Hamilton）为国际开发署的第一任署长。国际开发署署长为副国务卿级别，在由各部门组成的、负责协调经济援助的开发贷款委员会中担任主席。国家开发署下设四个地区局，分别管理对世界不同地区的发展援助，局长属于助理国务卿级别。除了这些设在华盛顿的机构外，国际开发署还向海外派遣了工作小组和工作人员，在受援国家实施援助计划。国际开发署在肯尼迪—约翰逊政府时期所经营的最大项目就是在拉丁美洲的"争取进步联盟"计划。
二、争取进步联盟与肯尼迪—约翰逊政府对拉丁美洲的发展援助
1961年3月13日，肯尼迪总统在白宫东厅对拉美国家外交使团发表演讲，号召"西半球所有的人们加入到一个新的争取进步联盟中来，这是一个宏大的合作计划，其规模无与伦比，目标无比崇高，将满足美洲人民对家庭、工作和土地、健康和教育的基本需要"。肯尼迪总统提出了一个10点的方案，作为争取进步联盟的初步内容，主要包括：该计划将持续10年，美国将在拉美国家自己努力的前提下提供足够的资金，拉美国家要制订自己的发展计划，支持拉美一体化，稳定出口商品的市场价格，实施"以粮食换和平"计划，扩大文化交流等等。【29】8月，美国和拉美国家的财政部长或经济部长在乌拉圭的埃斯特角举行特别会议，通过了《告美洲人民书》和《埃斯特角宪章》，对争取进步联盟的具体内容作了详细的明确说明，正式启动了这一前所未有的经济援助计划。
与艾森豪威尔政府的社会进步信托基金和《波哥大决议》相比，争取进步联盟是一个内容更全面、而且有着具体目标的援助计划。
首先，争取进步联盟把改善人民生活状况、促进社会公正作为重要目标，提出比《波哥大决议》更全面、具体的计划。《埃斯特角宪章》规定了12个要实现的目标，其中5个是社会进步方面的。第2条明确指出：要"通过更平等的国民收入分配，使经济进步惠及所有经济和社会群体的所有公民，较快提高更贫穷人口的收入和生活水平，同时把国民生产总值中较高的比例用于投资。"其余四条分别涉及土地、教育、医疗保健、住房等拉美国家迫切需要解决的问题。第6条规定："根据各国国情鼓励全面土改计划，以平等的土地所有权体系代替大地产，使土地成为耕种者稳定的经济、福利基础和自由、尊严保障。"第7条规定，消灭成人文盲，到1970年在拉丁美洲确保适龄儿童至少六年的小学教育。第8条规定，人均寿命至少延长五年、五岁以下儿童死亡率降低一半，向70%以上的城市人口和50%以上的农村人口提供足够的可饮用水。第9条提出，为低收入家庭兴建低成本住房。宪章还要求各国采取措施，推动印第安人融入社会。此外，要改革税收结构，对巨额收入和不动产征收足够的税，更公平、有效地运用财政资源。【30】
第二，和《波哥大决议》不同，争取进步联盟不仅强调社会进步，而且重视经济发展。宪章的目标就是各国每年的人均经济增长率不低于2.5%。各国应根据自身经济社会发展的阶段、资源状况等条件，制订长期发展计划，确定具体增长目标，既要加速工业化进程，也要提高农业生产率。宪章还表示支持《蒙特维多条约》和《中美洲经济一体化条约》，鼓励扩大拉美国家间的贸易，推动地区一体化。此外，各国表示将采取措施，稳定出口商品价格。【31】
第三，为了实现这些宏伟目标，美国承诺提供巨额援助，力度之大，前所未有。宪章在要求拉美国家制订发展计划的同时，特别强调外部援助（主要是美国援助）的重要作用，把它作为发展的基本条件。"拉美国家应获得足够的外部财政援助，其中大部分应以灵活的偿还期限、偿还条件、使用方式等条件提供，以补充其国内资本，强化其进口能力；……未来10年内应向拉美国家提供至少200亿美元的外部援助，其中大部分应是公共基金。"【32】尽管世界银行、美洲开发银行、其他发达国家也将提供援助，但美国是这些外部援助最主要的提供者。美国本来打算不承诺具体金额，而只笼统表态提供"足够规模的资源"。在召开会议前一天晚上，肯尼迪总统的助手、"争取进步联盟"这一名称的发明者理查德·古德温（Richard Goodwin）提出需要有一个明确的数字："我们要求他们作一项非常困难的努力，而承诺的却只有空洞的辞藻。这样，他们不会相信我们。"【33】于是代表团团长、财政部长迪龙明确宣布美国将在3月13日肯尼迪总统演讲之后的一年内提供10亿美元。宪章第三章《即时和短期行动》中写道："与肯尼迪总统的声明相一致，美国将在争取进步联盟下提供援助，包括在1962年3月前的一年内提供10亿多美元。"而第四章《支持国家发展计划的外部援助》规定："美国将援助那些在发展计划中制定了自助措施、经济社会政策和计划与本宪章的目标和原则相一致的参加国。作为这类国家内部努力的补充，美国将与来自其他外部渠道的预期援助一道分配资金，这些资金在范围和规模上将足以实现本宪章设想的目标。此类援助将被分派给经济和社会发展领域，将采用灵活的贷款和赠款方式。"【34】无论是第一年的10亿美元，还是后续的"足够"援款，美国所作的承诺都是很大的，有实质意义。这正是《埃斯特角宪章》最重要的内容。可见，争取进步联盟在社会进步信托基金的基础上又前进了一大步，肯尼迪政府大幅调整了对拉美的经济援助政策。
实施机制是援助计划的一个重要方面，直接影响着援助国与受援国之间的互动关系和经济援助的实际效果。争取进步联盟出台后，肯尼迪政府把它宣传成美拉通力合作的计划，并竭力强调该计划不同于美国对世界其他地区提供的双边经济援助，具有多边特征。美国驻巴西大使戈登把《告美洲人民书》、《埃斯特角宪章》称为"真正的多边协定，反映了所有签字国代表的共识，考虑到了来自各方面的建议"。他在巴西发表演讲时，对联盟作了一个简短而明确的定义："什么是联盟？用一句话来概括，它是一个持续的、合作的计划，旨在通过建立在尊重个人自由权利之上的民主制度，来加速拉美全地区的经济增长和社会进步。"【35】从喧嚣一时的外交辞令看，美国与拉美国家之间似乎将告别过去在经济和社会领域低水平的合作关系，建立起真正的"联盟"，将各国的力量整合在一起，通过多边努力共同推动西半球的发展。然而，综观整个联盟时期，该计划的多边合作十分有限。尽管也建立了一些多边机构，但是它们的作用很小，只具有象征意义，并未对美国的援助政策施加实际影响。美国基本上是由新设立的国际开发署以双边形式向拉美各个国家分别提供经济援助。
埃斯特角会议正式启动了争取进步联盟，但却没有提升泛美经济社会理事会的地位，加强其作用。【36】唯一的变化是在该理事会下新设了一个"九人专家小组"。小组的九位成员分别来自美国和拉美国家，都是在经济和社会发展方面有较高造诣的专家，被称为"九贤人"。他们由美洲国家组织总干事、美洲开发银行行长、拉美经委会秘书长联合提名。【37】根据《埃斯特角宪章》的规定，拉美国家要得到美国经济援助，就必须制订长期计划，从宏观上规划发展。九贤人的职责就是对这些计划进行评估，并在必要的时候帮助拉美国家制订这样的计划。【38】
1964年之前，"九贤人小组"是泛美体系中最能代表争取进步联盟的多边组织。然而，它不是一个常设机构，没有经常性工作，只是通过临时工作委员会来开展工作。因此，"九贤人"并无多大权力，常常显得软弱无力。当拉美国家提出经济社会发展计划或者请求帮助制订计划时，"九贤人"专家小组就组织一个临时委员会。这个临时委员会的成员一部分来自"九贤人"，总数不超过三人，其中一人担任主席；另一部分是"九贤人"之外的经济学家。【39】这种运作方式使"九贤人"的工作没有主动性，而仅仅是在必要时应美洲国家组织秘书长的要求，提供两三位专家，与别的专家一起组成一个临时委员会。正如曾经在这个小组工作过的劳尔·萨埃斯所说："这个小组事实上只不过是一个名单，从其中可以抽调出一些人来凑够一个临时委员会的半数，来评估国家计划。"【40】这一评论尽管有一定的抱怨之意，但却比较符合事实。临时委员会所做的评估从经济学角度来说具有一定权威性，但在政治上却没有多少分量。评估的核心部分是确定当事国需要外部援助的金额，为美国和其他提供援助的发达国家以及国际金融机构提供参考。然而"九贤人小组"孱弱的政治地位使这些建议没有实际政治意义，美国在决定援助问题时完全可以对其置之不理。"九贤人"之一的佩罗夫深有感触地指出："很明显，多边化的安排从一开始就基本上是权宜之计。仍然没有至关重要的多边机构——一个常设的、政治上受到尊重的机构——来评估和指导联盟，这一缺失成了关于联盟是否是一个多边发展计划的论争的中心问题。"【41】埃德温·马丁（Edwin Martin）在这一时期担任负责拉美事务的助理国务卿。他在谈到"九贤人"时也承认："这一体系在存在的两年时间内并没有起多大作用。"【42】肯尼迪政府尽管也会留意临时委员会的报告和建议，但基本还是根据本国驻外使馆、援助机构的报告，从美国利益和双边关系出发，自主决定援助的具体金额。
争取进步联盟声势浩大地启动以后，在第一年并没有取得预期进展。1962年3月13日，肯尼迪总统在纪念联盟启动一周年的演讲中，不得不承认："征服贫困，就像征服太空一样艰难。"【43】10月，泛美经社理事会在墨西哥城召开部长级会议，总结联盟第一年的实施情况。会议认为，联盟存在一系列问题，经济增长率没有显著提高，发展计划的目标不现实，缺乏有效措施，外资减少，出口仍然面临许多困难，一体化步伐缓慢，特别是拉美国家的发展计划与外部援助之间协调不够。在此情况下，泛美经社理事会提出要加强联盟的多边机制建设，进一步协调拉美国家的努力和美国的援助。这次会议通过了A—8决议，决定任命两位"杰出的拉美人"来研究泛美体系的结构和活动，并为之提出建设性的改革建议，"以便争取进步联盟能够呈现出《埃斯特角宪章》所号召的那种效率和活力。"【44】此后不久，泛美经社理事会选中了巴西前总统库比契克和哥伦比亚前总统卡马戈来执行这项任务。
库比契克和卡马戈进行了数月调研，在1963年上半年分别向泛美经社理事会提交了两份内容基本相同的报告。报告认为，联盟前两年的实施效果令人失望，使拉美人的满腔热情和希望落了空。卡马戈在报告中说："争取进步联盟非常脆弱，其结果是联盟的实施非常缓慢、缺乏活力。"【45】而库比契克"遗憾地但是非常坚定"地得出结论："在实施的前两年，联盟远远没有实现肯尼迪总统反复宣称的那些理想。在过去的15年中严重损坏美国和拉美之间关系的那些概念、错误理念毫无变化。所采取的行动并没有反映出气象上的更新，实际上没有可以感知到的不同。"【46】他们认为，造成这种局面的主要原因是美国单方面把持联盟，从自己的利益出发提供双边经济援助。卡马戈指出："在美国，有一股强大的潮流……主张应当根据援助国的国家利益来测算援助力度，这种双边程序将会给美国带来最大的政治甚至经济利益。"【47】库比契克也指出："在拉美的经济发展和美国的经济利益之间，美国有关援助的立法竭力维护后者，保护美国商船的利益、维护美国的国际收支平衡、阻止美国海外公司被国有化；这些立法往往与联盟的整体目标相冲突。【48】
基于这些分析，库比契克和卡马戈提议在泛美经社理事会中建立一个名为"泛美开发委员会"的新机构，作为争取进步联盟的实际领导机构。用库比契克的话说，这是"一个永久的集体机构，有能力就实施联盟制定方略并履行其职责，从而为这项共同的事业注入迄今仍然缺乏的能量和效率。新机构遵循泛美经社理事会部长级会议确定的，也就是各成员国制定的各项政策，代表《埃斯特角宪章》中体现的共同利益、公正、决策多边化……它是泛美经社理事会的一个机构，将就如何充满活力地、有效地执行争取进步联盟进行思考、做出决定"。【49】库比契克和卡马戈提出建立"泛美开发委员会"，推动联盟多边化，目的是提高拉美国家的地位，使它们在美国提供经济援助的问题上拥有更多发言权。
美国对库比契克和卡马戈的工作表示了一定支持。1962年12月13日，肯尼迪总统会见了库比契克和卡马戈，欢迎他们受命研究泛美体系，鼓励他们大胆地提出任何批评意见和建设性建议。【50】但是，肯尼迪政府的出发点与库比契克、卡马戈完全不同。在推行联盟的过程中，美国敦促拉美国家实施土地政策、税收改革，而后者视之为侵犯主权、干涉内政，并予以抵制。美国希望建立一个多边机制，以多边面孔敦促拉美国家实行改革，使这样的敦促不再是"美国制造"，避免双方敌对。国际开发署拉美局局长兼争取进步联盟协调员特奥多罗·莫斯科索（Teodoro Moscoso）在1963年9月10日给国际开发署署长贝尔的备忘录中指出："国际金融机构的经验表明，拉美国家通常比较容易允许国际组织而不是别国政府的代表对其提出难题……一个泛美机构能够提出美国在政治上不宜提出的建议。反过来，拉美各国政府可能发现实施一个泛美组织的建议要比实施美国政府的建议更为容易。"贝尔在给总统的备忘录中也说："建立这样一个组织对美国的好处将是实在的：它将让一个国际机构来为联盟国家的表现确立标准，并运用这些标准，从而降低美国必须双边地运用这些标准的程度。"【51】
但是，在分配援助资金这个实质性问题上，美国政府绝对不愿意让一个拉美人占多数的多边机构凌驾于自己之上，束缚自己灵活使用这一杠杆。美国只是允许新多边机构估算各国所需外部援助，然后向美国提出建议，而真正的决定权和管理权还牢牢掌握在美国自己的援助机构和官员手中。莫斯科索认为，新多边机构有权确定各国所需对外援助，但"该委员会上述功能的实施当然对成员国和国际组织没有法律效力。其影响主要是道义上的，效力主要来自这样的事实，即其意见和建议反映了联盟成员国的共识"。贝尔在给总统的备忘录中，说得更为明确："在美国政府内部存在着共识，就是与库比契克的概念相反，美国的任何资金都不能交给泛美发展委员会。还存在一种共识，就是不能期望泛美开发委员会就应该提供的援助总额或者对特定国家的具体援助资金向美国（或者其他捐赠国）提出建议。"【52】