第三节 中国城市化进程中的问题
正如人生的成长充满着矛盾和烦恼一样，中国的城市化进程也面临着诸多问题，不同的阶段和不同的地区，在工业化和城市化进程中总会有共同的或是不同的矛盾，比如，在经济发达地区小城镇化所导致的工业效率低、环境污染等问题日益严重，而在山西、东北和新疆等地大量以矿产、石油等资源为主的资源型城市面临着资源枯竭和城市衰落的困境；农村的青壮劳动力大量涌向城市打工谋生所面临的就业、医疗、居住及子女入学等方面受歧视的问题，城市下岗失业职工面临着生活贫困化的问题；城市化对耕地的大量占用，导致农业和粮食生产量下降，所引发的粮食安全问题；城市日益飙升的房价造成城市居民贫富分化的加剧；以及私人汽车的大量增加，带来的城市交通拥堵日益严重和空气质量不断下降等等问题。这里不能对上述问题全部进行阐述，只能着重对三个当前大家比较关注的问题进行简单的分析，即城市化道路的争论、城市住房问题、汽车与城市发展。
一、城市化道路之争
在中国城市化的政策研究中一直存在着“大城市论”和“小城镇论”两种观点，即在农村人口向城市人口转化的过程中，应当重点鼓励向大中城市为主进行异地转化，还是以小城镇为重点，实现农村人口的就地转化。特别是进入20世纪80年代以来，关于城市化道路的争论更加激烈，除了“小城镇论”及与之相对的“大城市论”外，随后又派生出“中等城市论”与“大中小论”等。尽管对城市化道路有不同的争议，但中央政府仍然坚持“控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，鼓励发展小城镇。进入20世纪90年代中期以后，随着中国经济进入产品相对过剩时期和“三农”问题的加剧，中央政府再一次选择了重点发展小城镇的道路，因此“城市化”一词也被“城镇化”所替代而不再出现在政府的文件中。即便如此，对于城市化或城镇化道路的争论不仅没有消除，反而讨论得更加激烈。
主张重点发展小城镇的人认为发展小城镇是走中国特色的城市化道路的必然选择，是解决中国城市化短缺的根本出路。一方面，他们认为中国大城市人口的过度增长会带来一系列严重的“城市病”，如粮食不足、能源短缺、交通拥挤、住房紧张、供水不足、环境恶化、犯罪猖獗等等。另一方面，他们认为在乡镇企业成为吸纳农村剩余劳动力主要渠道的前提下，由于地缘关系紧密，农民进入小城镇比进入大中城市的成本要低一些，这样可以降低城市化的成本；同时，他们也看到了小城镇可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促进农村二、三产业的发展，实现农民就地转移，“离土不离乡”，缓解农村人多地少的矛盾，促进农业规模效益的提高和农民收入的增长（赵新平、周一星，2002）。而且在当时中国建设资金严重不足的情况下，小城镇在吸收农业劳动力上比大城市更有优势。据调查，在小城镇安排一个劳动力就业，需要提供生产性投资和商业服务性投资共约5000元，而在大城市安排一个劳动力就业，仅生产性投资就需要10000元以上。并且，乡镇企业对小城镇的人力、物力、财力的投入，也使小城镇的发展无需过多依赖国家的财政投入（朱选功，2000）。
此外，也有学者认为在中国计划经济时期以来所形成的行政等级化城镇体系遏制了小城镇的发展，而在现行的政府行政管理体制中，资源不断地在行政权力的作用下，由低级别的城镇向高级别的城镇转移，使行政等级最低的小城镇的发展机会受到了极大的限制。以资金投入为例，不仅国家很少向小城镇建设直接投资，就是银行的中长期贷款也很少支持小城镇的基础设施建设（陈美球，2003）。因此，国家鼓励重点发展小城镇也可以看作是对历史欠账的一种补偿，是要通过户籍制度、用地制度、政府管理体制等改革，逐渐消除阻碍小城镇发展的种种体制性障碍，以利于培育小城镇的经济基础，形成小城镇自身发展的内在动力，从而引导小城镇健康发展，充分发挥小城镇在我国城镇化进程中应有的作用。
而持“大城市论”的人认为，中国的城市化应走大中城市扩容为主的道路。不同于前者，“大城市论”直指“小城镇论”忽视城市规模效益的缺点，明确指出大城市具有远大于小城镇的规模效益，并根据对国外城市化发展过程的考察，认为存在“大城市超前发展的客观规律”，进而指出中国应当走主要发展大城市的城市化道路。
季建林（2001）认为，我国的小城镇，绝大多数仍然处于交通不便、信息不畅、文化落后、技术水平低、投资分散且效益低下的状态，片面强调发展小城镇，必然造成乱占乱用土地、重复建设严重、浪费资源、污染环境等严重问题。在小城镇，农民的生产生活方式难以得到根本改变，小农经济的社会结构仍然难以打破，对外来人口仍有排斥力，不能把中国城市化、农业现代化的希望和重任寄托在小城镇的发展上。同时，小城镇由于缺乏产业聚集效应，不仅对投资的吸引力有限、资源利用效率低，而且实际上很多农村的农民也缺乏向小城镇迁移的动力。田明、常春平（2003）通过对江苏省的调查，指出乡村内部人口的地域转移要远远滞后于职业转移，由于在小城镇与在农村的收入差距并不大，而进入城镇要面对就业风险、缺乏社会保障、购置房屋的成本等；同时地方政府对小城镇建设的财力投入和融资渠道十分有限，而通过低价征收农民集体土地转而高价出让为工业用地来获取资金，损害了农民利益也阻碍了企业进入城镇，而且农村集体土地所有制缺乏有效的流转机制也进一步抑制了农民进入城镇的动机。周其仁（1997）在劳动部1995年1月至1996年12月期间组织的四项社会经济调查【1】的基础上，发现与小城镇相比，大中城市由于收入分化程度，专业化分工水平和第三产业的比重都比较高，更有利于增加流动农村劳动力的就业空间。
因此，与小城镇相比，大城市的发展更有利于资源配置效率的提高和社会经济的发展。这主要表现在以下几个方面：（1）规模合理的大城市有良好的聚集效应，由此带来的规模收益明显超过外部成本，经济效益远远高于中小城市和小城镇。经过对不同规模城市的成本效益分析可以看到，规模在100万～400万人区间的城市都可以称为最佳规模的城市。增加这一规模的城市将会大大提高整个社会的经济效益，提高经济增长的速度与质量。（2）大城市比小城镇更能节省土地。按人均占有的建成区面积计算，我国20万人口以下的小城镇人均占地是200万人口以上大城市的2倍，建制镇人均占地是后者的3倍以上。此外，小城镇在建成区以外还占用大量的非耕地，其中包含相当大的土地资源浪费。今后如果大城市发展步伐快一些，吸收更多的乡村和小城镇人口，将会为国家节省大量的土地资源。（3）大城市具有良好的经济效益。只要建立和完善合理的资金回流机制，用于大城市建设的巨额投资就会得到充分的回报，不会给政府财政带来沉重的负担。（4）城市化在形成大量新的就业机会的同时，也会部分地把过去的隐性失业变成显性失业，把城乡收入差距变成城市内部不同人群之间的收入差距，因此，过去长期压制城乡人口流动积累起来的潜在不稳定因素会在某种程度上转变成显性的、暂时的不稳定因素。但从更长期的眼光来看，加速城市化和发展大城市将创造更多的就业机会，导致收入水平的更快提高，缩小城乡差别，有利于社会稳定（王碧峰，2001）。
随着大城市与小城镇的争论的逐渐深入，越来越多的人认识到，大中小城市与小城镇互动共存和协调发展的重要性。因为不存在单一的能被普遍接受的最佳城市规模，城镇体系永远是由大中小各级城镇组成的。叶裕民强调大城市要发展与控制并重，小城镇则要以集中为主，要上规模；刘福垣提出让市场去选择与调节；刘勇和杨伟民的观点相似，主张走多样化的城市化道路；崔援民和刘金霞则认为，应当将集中型与分散型城镇化道路相结合，并要“实行区域性城市化发展战略”（赵新平、周一星，2002）。
这一争论最重要的一个进展是引导人们进入了制度层面去探索更基础的问题。邹兵（2001）认为小城镇战略就是渐进式改革方式在城市化领域内的具体实践，它作为乡村向城市转型的过渡性环节和渐进式城市化的增量改革方式，在没有彻底改变既有城乡利益格局和保持社会基本稳定的前提下，促进了近20年来中国城市化水平的稳步提高。赵燕菁（2001）指出小城镇发展战略是当前城乡要素不能一体化和资金短缺约束下的次优选择，农民不能进入城市的重要约束是集体土地所有制，农民的土地和房产不能进行有效的流转，使得农民得不到进入城市所需要的足够的迁移成本。叶裕民（2001）则比较系统地分析了中国城市化进程中在户籍、就业、土地、社会保障和投融制等制度方面的约束，并强调了制度创新对推进中国城市化的重要意义。因此，关于大城市和小城镇的争论更加关注在制度因素上，即如何消除和推进城市化制度创新，依靠市场经济对资源配置的基础性作用和政府宏观调控的力量，实现各级城镇体系有序协调地发展。
二、城市住房问题
中国传统城镇住房制度是一种以国家和企事业单位统包、低租金为特点的实物福利分房制度，是在20世纪50年代末建立起来的与计划经济体制相适应的住房制度。这种住房制度的主要特征是：（1）建房资金来源于国家财政和企业福利基金，建房后并不将投入的资金归还财政，是一种纯粹的财政性支出，职工丝毫不承担住房建设投入的责任。（2）住房分配采用无偿的实物福利分配制，分房标准主要以工龄、厂龄、家庭人口结构等非经济性因素为依据，同职工的劳动贡献相脱离。（3）分配给职工的住房采用低租金制，但实际上所缴房租不能抵偿住房维修和管理成本，亏损部分由国家和企事业单位补贴。（4）住房管理行政化，企事业单位的房管部门，只管分房、修房，不讲经济核算、经济效益。
这种住房体制一方面造成了严重的寻租行为和住房分配不均的现象，损害了城市居民的生产积极性；另一方面也对企事业单位的经营和国家财政构成了严重的负担，致使城镇住房供给严重不足。据1978年对192个城市的调查统计，缺房户达689万户，占总调查户数的35.8%；其中，长期住在仓库、走廊、车间、教室、办公室、地下室甚至洗澡间的无房户达131万户，每人居住面积不足2平方米的严重拥挤户有86万户，住在破烂危险、条件恶劣的简陋房子里的还有上百万户。
改革开放后随着经济体制的转型，中国城镇住房体制的改革也在逐步进行，并经历了四个阶段，目前已初步完成了城镇房地产市场化改革，但仍面临着很多问题。
1.中国城镇住房体制改革的四个阶段
中国城镇住房制度改革，开始于20世纪70年代末80年代初，至今大致可分为四个阶段。
第一阶段（1979—1985年）：住房改革的探索和试点阶段
1980年初，邓小平同志就提出了中国城镇住房制度改革的总体构想，指出住房要走商品化的道路。同年6月，中共中央、国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布将实行住宅商品化的政策。1982年开始实行补贴出售试点，即政府、单位、个人各负担房价的l/3的“三三制”售房，并且先在郑州、常州、四平及沙市四市进行试点。1984年国务院批准北京、上海、天津三大直辖市扩大试点。截止1985年底，全国共有160个城市和300个县镇实行了补贴售房，共出售住房1093万平方米。
第二阶段（1986—1993年）：住房改革全面实施阶段
1986年2月，国务院成立了“住房制度改革领导小组”负责领导和协调全国的房改工作。这一时期的主要特点是：针对传统住房制度的核心——低租金制，提出了以大幅度提租补贴为基本环节的改革思路。1988年2月国务院批准印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，确定了房改的目标、步骤和主要政策，对全国房改的工作进行了部署，标志着我国住房制度改革进入了整体方案设计和全面实施阶段。1991年11月，国务院办公厅下发了《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，这是我国住房制度改革的一个纲领性文件，提出了房改的四项基本原则，规定了房改的十二大政策，要求于1992—1993年在全国范围内全面实施住房制度改革。1992年国务院正式批复了上海市的房改方案，实行“五位一体”的房改实施方案，包括推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会五项措施，对全国的房改产生了巨大的影响。
第三阶段（1994—1998年）：综合配套改革阶段
1994年7月18日，国务院印发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，其基本内容是把住房投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化的体制；把住房实物分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低档收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性与商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。这一《决定》对中国的住房体制改革产生了深远的影响。
第四阶段（1998年至今）：停止实物福利分房，全面实行住房分配货币化和市场化阶段
1998年7月3日，国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，进一步明确了住房制度改革和住宅建设的方针、政策；并明确指出在1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。此后各地区加快了住房改革的步伐，加大了公房出售的力度，积极推进住房分配货币化方案的实施。
2.中国目前房地产的市场结构与房价
目前，从产业结构看，中国的房地产业包括三部分：一是开发经营业，指各类房地产经营、房地产交易、租赁等；二是管理业，指对住宅发展的管理，土地批租经营管理和其他房屋的管理活动等，也包括兼营房屋零星维修的各类房管所（站）、物业管理单位的活动，但不包括房管部门所属独立核算的维修公司（队）的活动；三是经纪与代理业，如房地产交易、估价，以及经营房地产咨询、拍卖、置换、诉讼等业务。
从市场结构来看，中国房地产市场呈三级模式。一级市场又称为土地一级市场，是指土地位用权出让的市场，即国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或农村集体土地征用为国有土地后出让给使用者的市场，体现的是土地所有者与使用者之间的关系，具有国家垄断性质。
二级市场是土地转让市场和房地产开发（增量）市场。土地转让市场又称为土地二级市场，即土地使用者将符合规定可以转让的土地进入流通领域进行交易的市场；房地产开发市场即是土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售或出租的市场，一般是指商品房首次进入流通领域进行交易而形成的市场。该市场表现为经营者与消费者之间的交易行为，具有经营性质。
三级市场是土地的再转让和房地产的旧房（存量）多次交易市场，即已获得房地产产权的单位和个人，再次将房地产转卖或交换、转租的市场。三级市场通常是住房消费者之间的交易，常见的有房屋买卖、交换、租赁、抵押、典当、拍卖等流通形式。二、三级市场没有明确界线，往往互相渗透衔接。在房地产三级市场中所流通的房屋称为存量房，其转让主体是拥有房屋产权的单位和个人。我们平时所说的二手房或旧房买卖，即为存量房交易。存量房的用途并不限于住宅，也有商业办公用房。该市场表现为房地产使用者之间的交易行为，具有消费性质。
房地产一、二和三级市场是相互影响和相互制约的。一级市场的土地供给量和土地价格会直接影响到二级市场上新建房屋的面积和价格，一般而言，一级市场上土地的供给量越少、价格越高，则新建房屋面积就越少且价格越高，而且土地价格往往成为影响房地产价格的重要因素。在部分发达地区，如杭州、宁波等地，每平方米房价中土地成本所占的比重高达40%以上，高的甚至可达到70%以上。而反过来，房地产价格的波动也会影响到土地出让的价格，房屋价格的上涨也会导致土地价格的上升，从而形成一个相互促进的正循环。自1998年以来，随着房地产市场化改革的深入和土地储备制度的实行，在经济发展较快的地区形成了一新一轮的房地产开发热潮，房地产价格迅速上涨，上海市的房价从2000年起开始上涨，仅2003年一年时间，市场房价上涨幅度就达到24%左右，部分楼盘的价格甚至上涨了50%～60%。自1998年以来，浙江房价巨幅上扬，2002年和2003年，全省商品房销售价格分别上涨16.4%和11.6%，2004年上半年又上涨16.6%。宁波房屋销售价格涨幅已连续三年居全国35个大中城市之首，杭州市房价由1999年均价2000元/平方米上升到2003年的6000元/平方米，市中心均价已经突破10000元/平方米，湖州、义乌等地的房价也都以两位数的速度增长，年均涨幅超过30%以上，成为全国瞩目的“浙江现象”。据浙江省城调队对全省11个市1300户城市居民的抽样调查，有84.6%的市民表示难以承受当地的商品房价格。
二级市场新建房地产价格的上涨也会带动三级市场房屋存量交易价格的上升，并促进旧房交易量的增长。以宁波为例，到2001年宁波市海曙、江东和江北三区的旧房产的面积已开始超过新建房屋的交易量，并呈现不断上升的势头。随着房地产市场的不断成熟，以存量交易为主的三级市场将逐步成为房地产市场的主体，并促进房地产价格的理性回归。
三、私人汽车与城市发展
20世纪90年代以来，中国私人汽车拥有量增长迅速，年均增长23.3%。到2002年底，全国私人汽车拥有量达996万辆，占全国民用汽车拥有量的46.8%，相当于1990年的12.2倍，1985年的34.9倍，其中私人轿车占34.4%。汽车消费已成为新的消费热点，2002年全国轿车产销量首次突破百万辆，分别达到106.24万辆和105.8万辆，比上年增长52.8%和50%，创造了1993年以来的最高增幅，私人购车比例达到60%左右。私人汽车拥有量主要集中在东部发达地区和北京、广州、成都、天津、深圳、上海、重庆、沈阳、杭州和南京等大城市，其中北京、广州、成都和天津4个城市的私人轿车占全国1/4以上。
私人汽车需求量的迅速增加，促进了中国汽车工业的高速发展，成为中国新一轮城市化的产业动力和增长点，带动了城市的郊区化和城市群的兴起，也改变了城市人们的社会生活方式；但另一方面，私人汽车的大量增加，提高城市交通基础设施的负荷，增加了城市的空气污染和噪音污染，并且加重了城市对于石油等能源的依赖。
1.私人汽车普及对城市发展的影响
城市的兴起和发展，城市规模的扩张，城市功能的扩散，都离不开城市经济规模的不断增长。汽车产业是一个高投入、高产出、长链条、高利润和集群式发展的产业部门，汽车的生产、研发、销售、服务、信贷、咨询、保险，甚至汽车影院、汽车酒吧、汽车旅游等诸多领域，都可以成为城市经济增长的推动力量。汽车大众消费推动了产业结构升级，拉动了钢铁、冶金、机械等相关产业的增长，从而为城市化进程奠定了物质基础。以上海为例，汽车已经成为上海的“第一支柱”产业，1998年上海桑塔纳轿车的产量达到25万辆，而上海汽车工业（集团）总公司与美国通用汽车公司合资生产的别克轿车，2003年达到年产十万辆左右，已成为中国最高档次的大规模中高级轿车的生产经营企业。汽车产业的迅速发展成为上海城市经济的重要动力来源。同时，汽车的大规模普及还带动了城市服务业的迅速发展，提升了城市的产业结构，商业、维修服务业、保险业、运输业等服务业规模和产值不断提升，成为上海城市经济发展的重要增长点。
私人汽车的普及推进了城市郊区化和郊区城市化进程，促进了城市空间结构的改变，也导致了城市人们社会生活方式的改变。汽车这种便捷的大众交通工具，使得人们的活动半径大大增加，人口流动更加便利，城市功能的扩散效应开始得到强化，不仅使人口迁移到郊区生活和工作，而且商业、服务业、机关、教育等人类活动也开始向郊区扩散。这种郊区化的趋势在北京、上海等经济发达和汽车普及率较高的大型城市更为显著。随着郊区化和城市规模的扩张，城市空间结构从单一中心向“多核心”的组团式城市结构发展，依托汽车为主要交通工具的郊区大型购物中心成为新的商务区，并进一步吸引中等收入以上阶层的人们进入郊区居住，从而导致了城市人口空间居住形态的重新调整。
2.私人汽车增长导致“城市病”的加重
由于中国城市交通规划和管理的技术标准是长期以非机动交通为主的，以杭州市为例，到2000年城市居民出行以步行和自行车为主的比例仍高达70.38%。随着城市私人汽车的普及，市民出行采用汽车的比例大幅度提高，而中国多数城市道路标准低，路况差、密度小、路网功能不合理、道路通行能力较差等问题日益突出。在一些城市中心地区，车速已降至8～10km/h，大部分特大城市中心地区交通流量负荷已接近饱和。
同时汽车普及所带来了尾气排放量和噪音的大量增加，据分析，各类机动车辆的排气污染已占城市大气部分污染物的70%以上。而经初步估算，我国有3390万人受公路交通噪声的影响，其中2700万人生活在70dB以上的高噪声污染之中。
城市交通拥挤和堵塞所导致的经济损失是巨大的，以北京为例，北京一年堵车大约造成60亿元的损失，而由此造成的环境污染等方面的影响更是无法衡量。因此，随着中国逐步进入汽车社会，汽车普及带来的“城市病”正日益突出，交通拥挤、空气和噪音污染等导致了城市居民生活质量的严重下降，成为中国城市发展中所要解决的重要问题。
思考题
中国应该选择怎样的城市化道路？
中国城市化进程中的主要问题有哪些？
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注释：
【1】这些调查分别建立了8省4000农户样本、4个城市120家企业3000农民工样本、1650个县以上劳动就业服务机构问卷和67个农民工职业介绍和培训机构的访谈记录。