从目前看，俄罗斯和东欧地区还没有一个国家建立起覆盖全部农业和城镇人口的社会保障体系，仍需要通过深化改革来完善。但它们的改革思路和框架大体相同。都是以西方国家社会保障制度为参照物。改变国家对社会保障的统包政策。减轻国家负担，引进市场机制，力争使制度规范化，筹资多元化，方式多样化，管理法制化，体系层次化，形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制，不断提高社会保障的管理水平。
通过对国别间农村社保金融体系三个紧密相关的资源层次的分析，我们不难发现三者间较为清晰的发展逻辑关系。各国包括农村社保金融的发展可以理解为其金融功能的逐步显现、逐步扩展、逐步提升和逐步复杂化的演进过程，随着金融功能的演进，社保金融体系越来越复杂，金融发展程度越来越高，对社保资金和经济社会资源的配置效率也随之提高，从而极大地促进了社会保障和整体经济的发展。实践表明，目前已经成功地构建起包括农村在内的社会社保金融体系的国家，在总体上遵循了“先外部后内部，先总体后微观”的路径。同时，社保金融体系三个层次由于同样具有内生性特点，所以逐渐理顺和完善这一内生机制，即市场机制，是金融体制改革的总体指导思想。国家或社会团体关于实现平等、效率的民生意志构建农村或全民社保金融体系，同样首先应遵循这个大的原则。但这也并不简单意味着，单纯依靠市场机制，就能从根本上解决一切问题。因为往往导致农村社保金融抑制的更深层次的原因在于特定的社会经济发展战略。如果不调整战略思路，仅仅改变作为内生变量的社保金融政策，对于追求可持续发展的质性社保金融则难以达到预期目的。人为地、理想化地拔高社保金融发展水平，片面地模仿社保金融结构，往往事与愿违。从金融功能观的角度看，有效的改革往往需要引入一些新的要素，发展出能够实现金融功能的规则、制度等具体的金融形态，通过这些要素使得金融结构得到增量的改进。
三、启示与政策涵义
4.中国的现状与要务
我们从参保人群、基金交缴，组织体系和外部总体环境三个层次分别来看：中国目前拥有世界上数量最多的老年人口，其中75%在农村。据中国劳动和社会保障部农村社会保险司（下称劳动和社会保障部农保司）统计，截至2005年底，中国参加农保的农民达到5442万人，占农民总数的5.8%，基金积累达到310亿元。在1997年农保“高潮”期，全国参保农民曾高达8000多万人。目前已退保的农民为2000万左右。对于农保基金的“清理整顿”并没有达到预期目的。由于农保普遍以县级为单位管理，目前全国310亿元农保基金分散在1900个县市。养老基金的保值增值，由于通货膨胀的影响，养老金的价值有可能贬值，因为农村养老保障的基本方式是把钱存入银行，仅仅依靠利息是不能实现保值增值的。而管理体制至今不顺，省级劳动和社会保障部门对县市农保工作缺乏有效监管，农保基金近乎失控。
随着中国工业化和城市化的推进，大量的年轻人从农村迁移流向城镇，到2020年，农村65岁及以上老人的比例为15.6%，而城市则为9.0%。2050年，农村为32.7%，城市为21.2%。显然，农村比城市面临更大的社会养老压力。同时，传统的土地保障功能正在弱化。目前中国人均耕地只有1.41亩，不到世界人均水平的40%。全国已经有4000多万失地农民，每年还要增加260多万被征地农民。随着农产品贸易日益国际化，仅靠农民的种地收益，根本不足以应对农村老龄化的压力。基于昔日农保实验的教训，专家们普遍强调，中国的农民社会养老保险制度安排必须具备两个基本前题：其一是算账，算清政府财政究竟应当和可能拿出多少钱，用于建立农村养老保障体系。其二，农村养老保险体系究竟选择什么模式、由谁管理、由谁监督，必须有认真探索、充分准备，试点可以先行，但如何推开必须慎之又慎。这里最基本的前提是绝不可损害农民利益。国际经验已经表明，较早建立起农村社会养老保障制度的德国、法国等13个欧盟国家，在类似目前我国的经济发展阶段时，这13个国家就已经成功地建立了农村社会养老保险制度并构建了配套服务体系。农村金融生态是农村社保金融体系赖以生存和发展的基础。由于我国发展的特定历史局限和现实发展水平，产生了农村金融资源短缺、金融服务水平不高、金融对经济的支撑乏力、农村金融生态恶化等问题，它们已成为改善我国农村社保金融发展的阻力，也是深化农村社保金融改革，促进农村经济发展的当务之急。
5.关注民生超越利益的纷争
以往关于农村社保改革和构建农村社保金融体系的争论，随着我国国民经济持续快速的发展，时间已经使一些问题有了答案。辨证地看，我国农村建立制度化的社会养老保险体系的条件已经基本具备。首先，我国经济处于快速发展阶段，进行国民收入再分配的能力和手段都已经基本具备。农村经济日益发展，农民收入逐步提高，城乡差别正在缩小，农民权益保护意识不断强化，农民参保意识也在不断增强。其次，中央已经把解决“三农”问题作为各项工作的重中之重。农村的税费改革，农民补贴方式改革都已经启动。作为全面建设小康社会重要制度保障的农村养老保险制度，也必将成为破解“三农”问题的重要政策选择。这是最重要的经济社会条件。就农村社保金融体系的总体而言，社保资金供给是农村社会社保金融的基础环节，而社保基金的投资和保险金的计发是关键环节。现存的农村养老保险模式虽各有所长，但仍需要在政府的清晰、明确的积极引导下，建立起层次更高、覆盖面更广，运营更为可持续的农村社保金融体系。
由于经济高速发展，人口也比较年轻，又不存在高福利国家那样的负担，中国目前的社会保障问题相对来说更容易解决。首先，可以考虑把存量资源盘活并与增量资源相统筹，补充包括农村社保基金，确立起基金积累的模式，不能重复欧洲的“大锅饭”制度，但也不应该搞成自由分散的基金运作；其次，将进城农民以及没有进城的“强位弱势”的广大农民，逐步纳入农村和城镇社保金融体系。同时，有计划的完善相关的组织结构、法律法规和其他外部社会、经济和金融环境的构建。
6.政策涵义：中国要解决好的问题
（1）确立农村社会养老保险的法律地位。通过立法的形式建立与健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展全民社会保险工作的通行做法。目前正在起草《社会保险法》等有关法律，应面向包括广大农民群体在内的中华人民共和国全体公民，并不断完善其他农村社保金融参与管理和服务部门的配套制度建设。
（2）解决基金来源问题。通过把一定数量的国有资产和国有土地收益划拨给社会保障基金，使基金积累模式立即运转起来，可以为每个人算账到每一年每一月，不需要所谓划分“老人”、“中人”、“新人”的过渡办法。同时，促使农村人口城市化加快步伐，避免土地用途转变收益被各级政府挪作他用，甚至也可避免补偿给农民的资金被农民自己挥霍一空。
（3）组建社会保障政策性银行，明晰社保基金管理的责任主体。社会保障政策性银行（简称社保银行）是依照政策性银行规则运营的法人实体，由社会保障部门和财政部门等发起成立，由专门的机构实施监管。根据风险大数原则，风险选择原则和分散原则，可考虑以统筹地区为单位组建社保银行，为每个统筹地区配备“社保基金出纳”，变商业银行“代管”为社保银行“直管”，从而形成制度上的制衡机制，真正做到社保基金安全“责任到人”。组建类似社保银行的金融机构专门管理社保基金，是国际社会的通行做法。社保基金是一笔巨额的专项基金，光靠行政监管、审计监督和舆论监督等是远远不够的，必须通过金融手段来确保金融产品——社保基金的安全和增值。这里的金融手段就是要设立专门管理“社保基金”的金融机构。比如，美国的社会保险基金由税务部门征收，“社保和医疗统筹基金信托董事会”负责对基金进行管理；日本的社会保险基金由社会保险业务部门负责收支，“国民年金和厚生年金会计”负责社会保险基金管理等。总之，如果设立社保银行专司社保基金安全之责任，便从制度上形成了基于“钱账分离”的制衡机制，进而为社保基金的安全完整和保值增值奠定制度基础。
（4）其他配套措施。第一，引入新养老金后，创新与新养老金规模相适应的金融工具。一方面使保险基金扩大投资渠道，另一方面也使广大农村及城镇家庭通过金融产品的选择较好的处理好家庭内部由于养老问题而存在的隐性金融契约关系，将家庭供养的经济功能逐渐由金融市场承担。从而使生产力在一定意义上得到更多的解放；第二，提高监管效率，加强对农保金融体系运营的监管，确保投资安全性与收益性之间的有效平衡。同时，加强对资本市场的监管，加强信息年，强调市场诚信，打击财务欺诈，维护广大农民参保者及广大投资者的合法利益；第三，培育专业的养老基金、资产管理公司、保险公司等机构投资者。通过市场化的方式对机构投资者实施从来约束，增强市场的公平竞争与运营效率，建立诚信的市场环境；第四，提高农村社保金融体系的科技水平，以降低运行成本和规避内部风险，建立全国统一数据库，改善收缴与支付体系；第五，开展公共宣传教育。增强公众对改革的认同感和对改革的信心；第六，为所有参保农民建立个人社会账号SICS（Social Individual Codes），保证新养老金制度的覆盖面，保证账户信息的连贯真实，避免欺诈行为。同时，也为城市化进程中，劳动力的流动创造便利条件。
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第二节农村金融资源配置体系研究——小额信贷的视角
崔满红 康宁
摘要：已有研究表明，中国的贫困人口下降的主要原因是经济的增长，国家的扶贫政策和扶贫资金并没有发挥应有的作用。在建设新农村的过程中，重构农村金融体系，进行农村金融资源配置，解决最基本的金融需求是关键，必须借鉴小额信贷的经验，完善和发展扶贫性金融。以农户为基本服务对象发展小额信贷及小额信贷机构应该是重构农村金融资源配置体系的核心。