（2）农民对政府救灾的依赖性仍然很强
新中国政府十分重视救灾工作，到20世纪90年代，国家财政用于农村的救济费年均超过20亿元，政府救灾虽然对农民灾后生活保障起了积极的作用，也有利于农业生产的恢复，但也由此使农民认为是否投保并不重要，反正遇到了自然灾害，政府会给予救济，自己投保不仅损失了保险费，而且得到的赔款不一定比政府救济金多，甚至可能因为自己投保之后，生活有了保障，反而得不到政府的救济。这也是造成农民不愿投保的重要原因。
从政府政策方面看，我国的农业保险还存在以下问题：
（1）“低保额，低保费”政策的限制
政府对保险公司发展农业保险所规定的“低保额，低保费、基本保障”政策始于1980年代初农业保险业务恢复之时。但在改革开放不断深入，农业己有很大发展，农业经营结构已出现多样化，特别是在全国各地农民的收入水平已出现较大差距的情况下，显然这一政策已不再合适。这一政策一方面削弱了保险公司发展农业保险业务的积极性，抑制了农业保险供给的增长，另一方面削弱了农民投保农业保险的积极性，抑制了农业保险需求的增长，这样所谓“基本保障”也就成了一句空话。
（2）政府对农业保险的支持力度不够
政府对农业保险的发展采取了政策支持，经济上主要是免征营业税，但是这远不足以弥补保险公司经营此项业务的亏损。因此，除非迫不得已，保险公司不会主动经营农业保险业务。
尽管农业保险存在种种矛盾和困难，但随着我国经济的发展，农业保险制度的建立也有一些有利条件：农业产业结构逐步调整，农村经济稳步发展，农民收入不断增加，这些新情况对农业保险提出了新要求，增大了农业保险的市场发展潜力；广大农民的保险意识不断提高，越来越多的农民希望通过农业保险来防范和化解农业生产的风险；各级政府和社会各界对农业保险都非常关心和支持。上述有利条件对于我国农业保险事业的发展无疑具有很大的促进作用。
3.建立符合国情的农业自然灾害保险制度
农业保险制度是市场经济国家为了降低和分散农业自然风险而建立的一种特殊经济补偿制度。长久以来，我国抗灾救灾、安抚灾民、重建家园的费用主要由中央和地方民政部门负担，也有少数一部分来自群众、企业或国外的捐赠。这种模式虽然能够暂时填补灾害所造成的损失，但却不能根本上解决灾后重建的资金短缺、物资匮乏等问题，结果是年年受灾年年补，国家财力承受着巨大压力。要解决这个问题，最终出路还在于建立健全农业自然灾害保险制度，以社会力量来化解农业自然灾害的风险。目前，我国农业自然灾害的保险制度正处于试验和起步阶段，观念意识、政策法规、运转模式、人才培养等方面还十分薄弱，如何在提高认识，转变观念，借鉴成功经验的基础上，建立符合国情的农业自然灾害保险制度是我们面临的重要任务。
（1）提高对农业自然灾害保险重要性的认识
农业保险是灾前管理和灾后补偿的一种重要手段，能够为农业生产提供必要的风险准备和经济补偿，是对农业进行系统性投入的组成部分。因此，面对当前农业自然灾害日益加重的趋势，实行农业保险更具有其特殊意义。我国是世界上农业自然灾害最为严重的国家之一，农业自然灾害严重威胁着我国农民的正常生产和生活，然而我国的农业保险事业发展却十分缓慢。以2002年情况为例，我国农业保险保费收入仅为农业生产总值的0.04%，占全国财产保险保费收入的8.82%，占总保费收入的0.6%。1980—2002年，农业保险总计承担保险金额约8800亿元，保费收入97.76亿元，累计赔款支出85亿元，在保障农业生产、促进农业市场化和产业化方面发挥了一定的积极作用。但是到目前为止，我国农业保险的险种还不足30个，农村户均保费只有两元，农业保险事业发展举步维艰，更不能起到对农村经济建设的保障作用。
在计划经济时期，农村如果发生水灾、旱灾、虫灾等自然灾害，风险大都由农村集体共同承担，损失也平均分摊，个人或一个家庭的损失相对而言比较小。如今我国农村地区实行土地家庭联产承包责任制，对于仅有几亩地的农户，尤其是以农业为主要收入来源的农村家庭来说，一旦受灾，他们将失去基本的生存依靠，同时也将失去重建家园的能力。所以，虽然当前农民的收入不足以促使其积极参加农业保险，但政府有责任从政策、法律等方面加强对农业保险的支持，并通过农灾保险知识普及工作，改变农民对农业保险的错误认识，增强农民参保投保的积极性，逐步建立和完善农业自然灾害保险制度，变个人承担灾害损失为参保者共同承担灾害损失，有效分散和缓解灾害压力，增强灾后重建的经济能力，达到生产自救的目的。更重要的是国家应对农业保险事业高度重视，从农业保险事业发展较好的国家的情况来看，政府的重视，政令、政策的有效制定和执行是农业保险事业得以进步发展的最重要保证。即使是以市场手段作为保险事业发展主动力的国家，对农业保险也有专门的政策倾斜和资金支持，这是由农业保险自身的高风险特征所决定的。我国农业保险起步晚，发展迟缓，政府需要在学习先进国家经验的基础上，结合国情，建立中国特色的农业保险制度。
（2）农业自然灾害保险制度的模式选择
农业灾害保险制度的模式选择，虽然可以借鉴国外现有的较为完整的制度模式，但中国是发展中国家，市场经济发展具有自身特色，这就使我们不可能照搬国外的农业保险模式，必须建立符合我国国情的农业自然灾害保险体系。
商业性保险公司（国有独资、股份制公司）经营政府主办，政府组织经营政府支持下的合作社经营政府支持下的相互保险公司经营政府主导下的商业保险公司经营政府支持下的商业性保险模式，是一种商业性经营方式。商业性经营方式本质上是一种市场化模式，即保险公司基于自身的利益，按照市场经济规律，自我设定保险业务，自主经营、自负盈亏。正是由于这一保险模式的市场化特点，这一模式对于农业自然灾害的保险必然是有选择的，即便是在政府的支持下该保险也只能按照自身的利益诉求设立和选择风险责任较小的农业险种，比如火灾、冰雹灾等，并且保险的标的很少，水平也较为低下。该保险模式对于关系国计民生的农、牧、林等灾害则由于风险过大而不能保障。众所周知，我国是农业大国，威胁农业的灾害主要是旱、涝、低温冷冻、病虫害等，而商业性农业保险根本没有能力对这些频繁发生、损失重大的农灾进行保险。因此，我们认为，此种将政府职责排除在农业保险领域之外的保险模式不符合我国的现实情况，也与我国的社会主义市场经济发展思想不一致，对我国农业和农村的发展没有实质意义。
另外一种可选模式是政府主导下的政策性保险模式。所谓政策性就是把农业保险产品当作准公共物品而非私人物品来对待，采用商业保险的形式和秩序来经营。所谓政府主导，就是政府要对政策性经营的农业保险提供统一的制度框架，各级政府和各种允许的经营组织要在这个框架中经营农业保险和再保险，同时政府对规定的农业保险产品给予较大的财政支持。该保险模式的主要特点是政府对农业保险经营组织提供较大政策和财政支持，以保障保险经营者实现经营的自我平衡。我们以为，该模式基本适合我国当前的实际情况，是我们农业保险体系较为理想的模式。从中我们可看出这一模式包括四种经营方式：一是政府主办，政府组织经营的保险方式，即由政府主办，并由政府设立相关机构进行经营。该模式的优势在于政府的专业性、垄断性经营可以较好地矫正市场作用对农业保险的失灵，实现资源的优化配置，同时易于农民接受，有利于有效分散风险，促进经营稳定；该模式的劣势是存在管理体制僵化、缺乏活力，中央财政压力大，存在政府失灵等问题。二是政府支持下的合作社经营方式，即在政府政策、财政的支持下，组建农业保险合作社以实现对农业灾害进行保险的方式。农业保险合作社是农民按照自愿原则，采取入股方式筹集保险基金，实行自主经营、独立核算、民主管理、利益共享、风险共担、按股分红的合作组织。该模式的优点是经营灵活，保费低廉，利益一致，监督有效，成本节约；缺点是规模较小，风险集中，管理困难，易受政府干预。三是政府支持下的相互保险公司经营方式。相互保险公司是一种兼具股份制公司形态、保险经营技术与合作保险组织的保户权益的保险公司。相互保险公司的保户兼具被保险人和公司所有人的双重身份，在公司享有董事选举权和公司盈余分配权。该模式的优势在于产权明晰，管理方便，利于农民参与，价格灵活，政府财政压力小；不足之处则是操作方式不明确，实践经验空缺，组织成本较高，相关管理人员缺乏。四是政府主导下的商业保险公司经营模式，即在政府统一制定的政策性经营制度下，由各商业性保险公司自愿申请经营农业保险和再保险。该模式的优势是商业保险公司专业人才配套，制度成本低廉，易于开拓农村保险市场，易于农民认可，利于政府进行业务管理；劣势则在于政府补贴会左右保险公司的决策，基层政府组织的支持和协助积极性不高，经营成本较高等。
从以上的分析可以得知，政府主导下的政策性保险模式所包含的四种农业保险方式各有优劣，我国在总体上实现政府主导下的政策性保险模式的同时，还应对具体保险方式予以细化研究，并参照国外先进经验，按照我国农业和农村实际发展的需要，建立多层次、多渠道、多主体的具有中国特色的农业保险体系。应调动中央、地方政府、企业、农民和社会各方面的积极性，整合利用各种资源，充分发挥市场机制作用，走多元化道路。比如，可以鼓励商业保险公司代办政策性农业保险业务，尝试走政策支持、商业化经营的道路；可成立专业性农业保险公司、相互保险农业保险公司，发挥各种组织形式的经营、管理优势；可积极引入外资农业保险公司，充分利用外资公司在农业保险方面的管理经验、技术力量及高素质人才，为我国农业保险发展注入新的活力。
（3）发挥政府在农灾保险中的主导作用
由于农业保险本身的经济效益低下，商业保险公司一般不愿经营或无力经营。因此，我们选择政府主导下的政策性保险制度模式，关键在于发挥国家和政府的作用。从当前的实际状况看，我国政府在农业保险中依然“缺位”，主要表现为专业性农业保险公司的欠缺，相关扶持政策及法律法规的缺失，政府在构建农业保险制度过程中的角色缺失等。这种“缺位”状况所导致的直接后果便是我国农业保险体系不能尽快构建，巨大的农业灾害损失无法得到有效保障和补偿。面对这些困难，关键在于建立健全相关法律制度以明确农业保险的政策性以及政府应承担的责任。因为只有在明确政府具体责任的基础上，才能逐步建立起各级财政、税收、金融等政策支持体系，进而实现对经营农业保险业务的保险公司的经营费用进行补贴，实行税收减免，鼓励保险公司积极经营农业保险，增加农业保险供给等；同时，也才能实现对农业保险投保人——农民给予保费补贴，提高农民对农业保险的投保参保积极性，增加农民对农业保险的需求等。
（4）实现农业保险经营主体的多元化
农业保险经营应遵循市场规律，实行市场化经营，辅以国家政策扶持。针对我国农业保险发展的模式，现阶段我国农业保险发展应走经营主体组织形式多元化的道路，建立经营主体多元化的农业保险经营体系，主要经营形式应包括商业保险公司代办、专业性农业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司、外资或合资保险公司等。此外，要促进我国农业保险的发展，还应该在现有的基础上继续深入开展农业保险框架性研究，规划、设计总体方案；积极开展主体模式多元化的试点工作，摸索经验，检验理论，完善方案，将农业保险实践向前推进。我国现阶段开展农业保险应以地方政府为依托，地方政府应根据本地区的经济发展水平、地方财力、农业生产力水平、农业生产特点、自然灾害特点及市场对保险的需求，因地制宜地选择经营主体形式，开展农业保险，建立符合地区特点的农业自然灾害合作保险制度。
（5）构建农业自然灾害的再保险体系
再保险指保险公司为分散风险，以缴纳分保费的形式将危险损失转嫁给再保险公司。再保险作为“保险的保险”，具有分散赔付风险、扩大承保能力和巨灾保障功能，可减少重大突发事件对保险行业的冲击，同时它还具有辅助保险市场调控和强化行业风险管理的作用，被称为保险市场中的“安全阀”和“调控器”。农业再保险即是农业保险公司或机构将自身承担的农业风险向再保险公司再次保险，从而达到分散自身风险责任的目的。