长期以来，在城乡二元经济结构下，我国公共产品的供给存在着严重的非农偏好，相当部分农村公共产品供给至今仍是空白。统筹城乡发展，必须破除公共产品这种城乡二元供给体制，改革和完善农村公共产品供给体制，把农村公共产品的供给纳入到城乡一体的公共产品供给体系中来，大力推进农村公共事业的发展。
7.1改革和完善农村公共产品供给体制
7.1.1农村公共产品及其供给意义
7.1.1.1农村公共产品及其结构特征
社会产品一般分为公共产品和私人产品。农村公共产品，是指不同于农村私人产品，主要为农村社会公众所共同享用，具有非排他性、非占有性和非竞争性的产品或服务，如乡村公路、公用水利设施、义务教育等。广义的农村公共产品，还包括政府涉农公共政策、制度安排及其服务等。
农村公共产品的构成，按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小，可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品，指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的产品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理、农业信息系统、农业环境保护等。准公共产品，指介于纯公共产品与私人产品之间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，主要包括：一是在性质上近乎纯公共产品的准公共产品，如农村义务教育、电力设施、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等。二是一般准公共产品，如农村高中（职高）教育、中小水利设施、医疗、乡村道路建设、文化馆等。三是在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。后两类准公共产品在相当程度上又可视为“俱乐部”产品，其特点是受益人相对固定，外部收益溢出的范围通常限于少数利益相关的受益人（谢群、吴晓哲，2006）。现实中，绝大多数农村公共产品都属于准公共产品，只是在具体类别和供给方式上，会有不同划分和处理。
按照产品和服务的形态不同，农村公共产品又可分为“硬”公共产品和“软”公共产品。“硬”公共产品，一般指物质形态产品，如水利设施、道路交通、自来水、电网、通信等。“软”公共产品，一般指服务形态产品，如教育培训、信息服务、技术服务、公共秩序维护等公共政策与制度安排。
根据公共产品受益范围的大小，农村公共产品也可分为全国性的公共产品、地区性的公共产品和社区性的公共产品，其中后两类产品一般也合称为地方性公共产品。全国性的公共产品，一般指跨区域的、重大的、关系全国农村共同享用的产品和服务，如上述全国性的纯公共产品。地方性的公共产品，一般指省内地方层次和乡村共同消费的产品和服务，如上述大多数准公共产品。
对农村公共产品的不同划分表明，农村公共产品具有多层次性的特征。而不同层次公共产品本身特性的差异，又决定了上述物品提供的目标指向不同，农村公共产品供给主体也就必然存在差异（谢群、吴晓哲，2006）。这里的供给主体包括公共产品的组织提供者、生产者和消费者三方。正是农村公共产品的这种多层次性和供给主体差异性，客观上要求农村公共产品供给体制必须与之相适应。
7.1.1.2扩大农村公共产品供给的重要意义
众多研究都指出，重视和扩大农村公共产品供给，对于促进农民增收和改善农业、农村整体面貌具有重要意义。它能有效降低农民私人生产经营成本、农业的自然风险和市场风险，改善农村投资环境、市场环境和社会环境，促进社会资源向农村流动和农业生产的专业化、规模化、产业化、市场化及可持续发展，提高农村私人产品的产出效率和整个农村社会劳动生产率。例如：生产性公共物品供给对农业总产值就有明显的促进作用，其产出弹性系数为0.643，即每增加1元的生产性的公共物品供给，农业总产值即增加0.64元（楚永生，2004）；教育对农民收入增长速度的贡献率为84.66%，教育的产出弹性系数为4.499，即教育等级每增加1%，农民收入就增加4.499%（朱丽娟、蔡根女，2004）。
但是，值得强调指出的是，扩大农村公共产品供给，对提高农民素质，改变其旧的生产观念、投资观念、消费观念和生育家庭观念，树立新的生产和生活观念及行为方式，具有更重要、更深远的意义。如果没有农民整体素质的提高，显然是谈不上建设社会主义新农村的。而要提高农民的整体素质，就必须加强教育培训和提高医疗、社会保障水平。因此，为了建设社会主义新农村，为了全面建设农村小康社会和实现农村现代化，进而实现我国全面建设小康社会和现代化的宏伟目标，必须对保障农村公共产品供给有新的更高的认识，必须重视和解决好农村公共产品的有效供给问题。
7.1.2农村公共产品供给的体制障碍
7.1.2.1农村公共产品供给的现状
我国“十一五”规划中，已明确要强化政府对农村的公共服务。但是，对农村公共产品供给的现实状况，对解决农村公共产品供给问题的复杂性、艰巨性和长期性，首先必须要有一个更清醒、更充分的认识。
农村教育供给不足，已成为制约农民增收和农业、农村发展的主要原因之一。从实质上来讲，“三农”问题也可说是教育问题。目前，我国农村的义务教育普及率仍不高，尤其是西部地区尚未达到85%。“以乡为主”的义务教育管理体制改为“以县为主”后，农村义务教育资金仍然缺乏稳定保障，农村教学设施简陋，师资力量薄弱，教学质量较差，适龄儿童和青少年失学、辍学情况较严重，城乡教育发展差距较大。据统计，中小学生均教育总投入，城镇是农村的1.82倍；中小学生均国家财政性教育经费支出，城镇约为农村的1.5倍；中小学生均预算内教育经费支出，城镇约为农村的1.3倍；生均固定资产占有量，城镇小学生和中学生分别是农村的2.43倍和2.9倍；中小学危房面积比重，农村分别是城镇的1.89倍和2.15倍；农村中小学专任教师的师生比都低于城镇普通中小学（曾福生、李燕凌，2005）。此外，农村职业教育、成人教育和科技培训发展缓慢，据有关资料显示，2000年，我国农业劳动人口人均受教育年限仅为6.79年，而日本同期农业人员为10.67年；我国15岁以上人口中有文盲8699.2万人，其中3/4分布在农村（张喻，2006）。
农村公共基础设施建设严重滞后。据统计，我国城乡公共基础设施建设（可比部分）人均社会固定资产投资额，城镇是农村的近6.89倍；财政预算内投资，城乡差距是11.11倍（曾福生、李燕凌，2005）。农村税费改革和取消农业税后，农村多数地区仍难以将公共基础设施建设有效地纳入各级政府投资范围，相当部分与农民生产和生活直接相关的中小公共基础设施处于“三不管”（县、乡、镇、村）状态，已有的公共设施普遍缺少维修、保养、更新保障。此外，全国仅1/3的乡镇有供水站，83%的村还不通自来水；13%的村不通公路；53%的村不通电话；95%的村虽通电，但电价普遍是城镇的2倍以上；93%的村电视信号相当微弱；67.9%的乡镇没有文化站，207个县无公共图书馆（于丽敏，2003）。
农业科技推广等传统农村公共服务不健全，制度亟待创新。传统农村公共服务体系以乡镇“七站八所”为主，对农业和农村经济社会有过重要作用，其功能作用应进一步加强。1988年，乡镇农技站等农业服务机构下放乡镇实行“块块”为主的管理体制后，由于乡镇财政困难，一直运转较差，不少处于关、停、并、转、瘫状态，税费改革后仍然未摆脱困境。目前，一些地方通过乡镇综合改革摸索出了一些乡镇站所振兴公共服务的经验，各级政府也加大了投入，但整体上农村公共服务体制的改革未得到解决，农技推广等科技服务仍然经费短缺，力量薄弱，整个公共服务体系还有待大力培育和健全、完善。
农村卫生事业十分落后，城乡差距极大。目前，我国农村人口占70%，享有的卫生资源却不到全国的20%。公共卫生支出中，城市是农村的2.22倍；城市每万人拥有的医院病床数是农村的6.19倍，而且城市医院设施也比农村好得多；拥有的医疗卫生技术人员是农村的1.85倍，而且在人均医生的数量上，城市是上升的，农村却在下降（曾福生、李燕凌，2005）。由于缺乏医疗条件和保障，农民只好“小病不治，大病等死”，不仅整体身体素质无法提高，而且因病致贫、因病返贫现象比较突出和普遍。
农村社会保障基本停留在救济阶段，现代社会保障几近空白。据有关资料显示，我国城镇就业人数不足乡村的一半，但城镇社会保障覆盖面却是乡村的近27倍；城镇职工养老保险覆盖面是农村的3.7倍，失业保险和医疗保险覆盖面分别为96%和67.5%，而农村在这两个最重要的社会保障方面基本处于未启动状态，覆盖面几乎为零（曾福生、李燕凌，2005）。卫生部第二次国家卫生服务调查表明，全国农村居民得到某种医疗保障（包括合作医疗、商业医疗保险、公费医疗、半公费医疗、统筹医疗等）的人数仅占农村总人口的12.5%，其中合作医疗的比重仅为6.5%，多数农村居民均无保障。如何加快建立适合农村实际情况的社会保障体系，仍然是一道难题。
7.1.2.2农村公共产品供给的体制障碍分析
农村公共产品供给不足的原因，主要在于体制障碍。
（1）建国后长期实行的“重工轻农”、“重城轻乡”、“以农补工”体制和农民公意诉求的缺失，是造成农村公共产品供给不足的深层次根源。
从一些工业化国家发展的历程来看，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向。我国在建国后，为了以较快速度、较短时间创造捍卫国家主权、民族独立的物质技术条件，确立了优先发展重工业以快速推进工业化的战略，也实行了农业支持工业、农村支援城市的城乡关系与差别政策。农村公共产品的供给由此也就基本被排除在了公共财政覆盖范围之外，并形成了体制外供给，即靠采取非财政手段筹集农村公共产品供给所需资金，而这在实际上又主要是由农民承担了这部分供给。这种“重工轻农”、“重城轻乡”、“以农补工”体制和政策的长期、凝固化作用，致使国民收入分配格局扭曲，延长、加重了以农补工、城市偏好的倾向，强化了城乡二元经济结构，造成了城乡相对独立的公共产品供给体系。要改变农村公共产品供给不足的状况，就必须从根本上破除城乡二元化供给的这种体制障碍，把农村公共事业纳入城乡统一轨道，并加快解决好农村供给严重滞后的问题。
从公共政策角度来看，农村公共产品供给不足属于公共政策问题。作为公共政策，逻辑起点是社会问题，即只有当出现公意性诉求时，社会问题才转化为公共政策问题，从而影响和改变政府的公共政策取向。长期以来，农民作为弱势群体，没有自己的组织和代言人，人多势不众，很多时候处于“失语”状态，而且意见表达又极其分散，难以形成有效的公意诉求和政治压力，自然也就难以影响政府的公共政策形成。对农村公共产品的享有，是农村居民应有的权力。建立必要的农民公意诉求渠道和制度，是制定正确的公共政策和解决城乡公共产品供给失衡的重要保障，这在当前仍需进一步得到重视和解决。
（2）农村公共产品供给主体单一，供给责权不清，供给主体错位，是又一重要体制障碍。
长期以来，政府是我国农村除农民而外的公共产品的惟一供给主体，这包括中央、省、市、县、乡、镇各级政府。此外，缺乏其他任何参与者。这种主体制度，主要源于计划经济的安排。同时，也囿于对传统公共产品理论的认识和把握，即认为农村公共产品不能由市场而只能由政府作为公共利益的惟一代表来提供。单一的政府供给主体，因财力限制和供给的强制性，必然难以保障农民差异性的公共产品需要，在缺乏其他供给主体而自身主渠道作用乏力的情况下，为保证基本供给，必然将负担转向农民，最终导致城乡公共产品供给水平的巨大差距。这种主体制度，同我国市场经济的发展和现代公共产品供给理论已格格不入。