书城政治科学决策的边界
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第9章 决策是怎样形成的(1)

一、决策的过程

任何决策都包含了决策者、决策目标、决策备选方案、决策环境、决策后果等多个要素,这些要素连接起来也就构成了决策的基本程序,即确定分析问题、确定目标权重、拟定备选方案、方案评估选择和决策执行评估。

(一)理想化的决策程序

1.问题的确定与分析

任何决策都是围绕问题展开的。对问题本身以及周边环境进行观察,收集第一手资料,筛选问题,排除非决策问题,对决策问题的主次进行辨别,去粗取精、去伪存真、由表及里,就可以找到最关键、最迫切、最紧要的问题。而对于问题产生的原因、背景以及问题涉及的广度、深度、走势等进行分析,既是一种过程更是一种方法,如何运用正确的分析方法是提高决策质量的关键。

2.确定决策目标及权重

决策除了解决问题之外,更重要的是要考虑决策结果对公众和社会的影响,考虑政治、经济、文化等综合因素,考虑如何实现公平和公正。目标确定后,决策者必须根据目标的要求,进一步确定标准,哪些因素与实现目标相关,在这些因素中哪些更重要,哪些具有优先权。

3.拟定备选方案

拟定备选方案就是以决策目标为导向,在全面调查研究的基础上,运用适当的方法,设计各种可行性方案。一般来讲,备选方案应该有多套。只有一个备选方案的选择称之为“霍布森选择”,不属于决策范畴。决策方案可以从不同角度出发,不同方案之间一定要有互斥性,这样才便于进行方案选择。任何一个方案的设计,基本上都遵循两个基本步骤:一是勾画轮廓,抛开细节的束缚,从全局出发,多层次、多角度地敞开思路。二是轮廓加工,使之具体化,把所有细节因素都考虑进去使之具备可行性,如果感觉轮廓设计本身不合理,可以推翻轮廓重新开始。

4.方案评估与选择

选择最佳方案的前提必须对所有拟定方案进行综合全面的分析,可以从决策与目标的相符程度、成本效益、风险性等几个角度进行分析。在这一阶段的评估可以称为“预评估”,方案必须基于预评估结果的综合,而不是单纯从某一角度出发进行选择。完美无缺的方案是没有的,往往综合各种因素考虑之后所得出的结果既非预先所料,又非事后评估的“最佳”方案。

5.决策执行和评估

决策执行作为一项具体操作活动,必须建立在统一指挥、明确分工的基础上,制定合理的实施标准、严格的检查监督程序。即便如此,决策在最终执行过程中还是会面临很多问题,这主要由于决策制定与实施的环境发生了变化、出现了新的情况或者引发了新的问题,而这些都将对决策能否顺利实施产生重大影响。为了解决新出现的问题,需要一个强有力的中枢协调机构及时准确地加以引导,化解冲突与矛盾,对原有决策进行修正和完善,把新出现的且事先没有预料的因素考虑进去,从而保证决策实施的顺利进行。

决策执行并非决策过程的终了,决策评估既是上一轮决策程序的重要组成,又是下一轮决策程序的开始,这个时候的评估又称为“回馈评估”,评估的内容主要是决策执行的效果,即决策执行的实际效果与决策目标之间所发生的偏差。作为单一决策的最后一个环节,评估所得出的结论将成为新一轮决策的参考资料。

以上表述的决策过程,是一个理想的模型,实际上,真正在决策过程中,很难分清某一个环节与下一个环节的界线。

(二)决策的实际过程是这样的

决策的过程实际上是一个识别问题和解决问题的过程,一般分为启动、运行和终结三个步骤。赫伯特·西蒙用象棋棋手对弈的过程形象地概括了决策的三个步骤:(1)走法生成器,对所要考虑的连续走法进行选择;(2)评价器,决定每一连续走法的优劣程度;(3)终止法则,决定何时终止搜索、选定走法。为了使这三个部分形成一个联动机制,首先必须对棋盘上所有的棋子进行评价、计分,给每个棋子设一个约定值(例如:卒=1分,马、象=3分……),只有这样才能计算并判明各种走法的得失权重。其次,必须有一个触发机制,与终止法则相配套,当一个行为达到接近最佳状态的边界时,立刻反弹回来,转向进入下一轮决策方案选择。这里,就出现了一个问题——什么是“最佳状态的边界”?实际上这跟决策者因为什么原因作出决策密切相关。

决策的过程可以分为问题导向型和答案导向型两种。同时,决策的过程又是一个权力博弈的过程,组织中各种利益集团讨价还价,相互冲突,最终达成妥协。从决策链上一决策到下一决策前后继起的关系看,决策的过程实际上也是一个评价、解释的过程。

1.问题导向型决策

决策多数时候是由“问题”引发的:当社会失业率增加时,就业成为普遍关注的问题时,拉动内需,刺激经济发展的方案会成为决策注意力的焦点;当治安问题突出,黑恶势力成为焦点时,加大综合整治力度、严厉打击犯罪又成为政府工作的重点。这种问题导向型决策又被称为消防队“救火”式决策,通常表现为非连续、跳跃式的过程——决策行为的启动、调整完全取决于“满意度”的设置点。当“不满意”状态出现或达到一定临界点时,组织便会启动搜索机制,寻找新的解决方案。当达到“满意度”的基本要求之后,决策行为便会暂告中止。有的情况下,“满意度”的设置是量变到质变积累的结果;而另一些情况下,“满意度”设置是以某一个时间点为原则—一年或两年,或者行政首长任期内即告行为终结。

“二战”中,美国正式宣布参战是在日本偷袭珍珠港之后。此前,日本对美原油供应制裁已经表现出了极度不满。各种迹象表明,日本已经在积极备战并预期与德、意两国达成战略协约。而当时美国政府及情报部门始终没有对日“不满意”的状态进行充分的了解和积极应对。“911”事件爆发,表面看来是一个突发性事件,然而,美国中央情报局事后披露大量事实表明,早在基地组织发动自杀式攻击之前,各种隐患已经全面显现,只是由于决策者注意力偏向等原因,忽视了各种信息,未能采取必要防范措施。

目标注意力偏好是影响决策的深层原因。美国经济学家詹姆士·马奇(James March)指出,“注意力是一种稀缺资源”。组织的目标和注意力分配往往左右决策的方向。一段时间,组织对某一类问题的关注度较高,会加大发现问题的可能性,从而提高在该领域作出决策的概率和效率,而对另一领域关注程度的减少则会降低在该领域作出决策的概率。

时间压力是影响问题导向决策的又一重要因素。如果时间充裕,决策酝酿的程序通常更加复杂。而如果只允许短短的十几分钟时间,决策行为来不及充分酝酿,依赖决策者主观判断和直觉的程度会更大。如果决策涉及宏观问题,酝酿的过程一般会很长;而如果仅发生短期、局部效应的话,决策时间往往会缩短。

2.答案导向决策

所谓“答案导向”是指组织有意识地采用新技术、新手段或者转变认识角度、提高认识水平,从而主动发现问题、解决问题的过程。“答案导向决策”带有理性设计的色彩,但并非所有答案导向都是理性或者科学的。答案导向决策往往受体制机制影响较为明显。首先,它与制度环境有着密切关系。19世纪末20世纪初,美国“制度学派”提出“模仿机制”概念,认为组织会“盲目地”采取很多措施制造“答案”,“带着问题”启动决策行为。其次,它与组织结构密切相关。同一制度环境下的组织,基本结构设置往往趋同,进而使得决策行为模式也基本近似。此外,组织以往的决策经验也会影响答案导向型决策的科学程度。

问题导向的决策与答案导向的过程有着明显的区别。如果说前者是“救火式”,后者则是“未雨绸缪”式。前者可能由某一过程当中的具体问题引发,后者则可能是与该过程毫无关联的制度、环境因素的产物。前者与组织目标、注意力偏好、时间压力关系密切,后者则与组织制度、结构、环境等因素关系紧密。

3.权力博弈决策

组织决策的过程往往是一个各种利益集团之间讨价还价、相互妥协的过程。也就是说,组织决策的过程是一个权力博弈过程,是一个对利益进行分配和再分配的过程。

从“利益”存在的形式来看,其包括个体利益、群体利益和公共利益三种。单纯的个人利益主张如果不借助公权力,常常容易被其它利益形式所掩盖,或者在与其它利益的竞争中被忽视。群体利益如果没有经过外在整合,也会处于松散状态,基本上没有话语权和执行力。公共利益是集体内全部(或绝大多数)成员的一致利益,也是绝大多数决策的目标指向。从个人利益、群体利益到公共利益的整合,是一个十分复杂的过程。由于利益的复杂性以及地域、人口等方面原因的限制,极少出现利益沿着个体、群体,再到公共或者国家利益流水线式的整合过程,而往往是一个由相互冲突,相互妥协,一方或多方折衷占据主流的过程。

权力博弈过程表现为决策信息的获取和占有。信息对于决策具有异乎寻常的重要影响,特定的信息占有可能意味着特定的利益获得。在政治领域,政策信息占有上的差异常常意味着权力的大小;在经济领域,信息的独享可能带来财产上的获利;而在社会领域,知晓别人所不知的信息也常常是具有较强社会影响力的标志。

权力博弈的过程又表现为成本计算。组织的成员通过分析自身在利益关系中所处的位置,结合各种外部制约条件,逐步确定在决策博弈中的行为取向。美国经济学家罗伊·拉德纳(Roy Radner)曾指出:“如果博弈者的目标不是追求最优的报偿,而仅仅是满意水平的报偿,那么采取针锋相对的策略就是合理的。”这句话暗含的意思是,组织在权力博弈的过程中,总是在追求理想的最佳结果,而决策结果的达成,往往是博弈一方或几方最终妥协的结果。也就是说,权力博弈最终往往是以牺牲一方或几方利益达成的方案。实力强大的利益集团有着突出的自我利益的整合、表达和追求能力,通过政治参与,掌控话语权,强调本群体利益在公共利益中的地位,影响公共利益构成的表面形态。如果没有有效的制度保障或约束,组织其他成员很有可能会在强势利益集团的压力下屈从。有效的约束主要来自于明确的政治制度,如成文的宪法和法律,同时民主、自由的政治文化环境也会在一定程度上起到规范作用。

通常意义上讲,组织成员的个人利益与组织利益之间不会完全一致或者绝对冲突,而是部分一致、部分矛盾。因此,组织成员之间的决策博弈行为很少会出现单纯的正和、零和或负和局面,而更多地表现为一种变和博弈形态。总体上看,决策博弈是发生在相同博弈主体间的重复博弈过程,随着博弈标的的变化,利益集团之间时而合作,时而竞争,也正因为如此,才会出现一个长期的平衡博弈关系状态,才会有一个相对稳定的公共组织结构。

4.决策评价解释过程

理论上讲,决策过程中信息的搜集应该是中立的、明确无误的。但实际上,决策信息的选择不仅是策略性的,受政治利益支配的,而且在决策过程中常常会出现各种信息不对称现象。混沌理论指出,决策过程不仅信息的意义是模糊不清的,而且,由于组织目标常常是政治妥协的结果,因而目标也具有不确定性,同时,由于组织的注意力分配不同,参与决策的模式也是不确定的和变化的。因此,决策的过程并不是一个简单清晰的过程,而是一个需要通过评价、解释,不断调整、改进的过程。从另外一个意义上理解,由于组织内部利益多元化、决策面临环境复杂化,使得现代意义上的民主决策更倾向于一种不断游说、说服、协调、平衡的过程。

这里,我们不妨把决策的评价与解释作为两个彼此分开,而又前后相继的行为来理解:“决策的评价过程”主要是针对决策执行的效果进行评估,既包括对决策执行实际效果与决策目标之间偏差的评价,又包括对决策成本/效益的综合评价。“决策的解释过程”主要指组织在形成决策目标及择案规则的过程中,为保证内部基本利益指向一致,使组织的外部环境更加有利于决策结果的执行,而对决策问题内容及相关因素进行说明、修正的过程。

就单一决策行为来讲,评价往往意味着一个决策行为的终结,而决策解释则往往意味着一个决策行为的开始。当然,并非所有的决策行为都必须经过决策评价、解释过程,很多常规性、经验型的决策往往跃过或忽略评价、解释过程,而直接进入择案、实施环节,但对于一个复杂、完整的决策行为而言,评价与解释的过程不仅客观存在而且越来越成为一种形式的保障,形式取代内容的趋势日益明显。实际上,决策的评价与解释是真正体现各种利益集团根本诉求的过程,也是协调各种利益集团达成基本一致的决策目标的过程,更是一个组织为发展赢得空间和环境的过程。