舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸。
——江泽民
当代意义最为重大的革命不是经济革命或政治革命，而是一场在被统治者中制造同意的艺术的革命。
——李普曼
政府对公共舆论管理的一个重要特点，就是它的具体性、丰富性和动态性。公共舆论是公众对公共事务的意见和态度的反映，而公共事务是每天都在发生的，因而决定了公共舆论也是每天、每时都在发生的，相应地，政府必须对公共舆论的变化进行全天候、全方位的了解，对重要的公共舆论及时做出回应。马克思、恩格斯就报纸对舆论的引导说过：“报纸最大的好处，就是它每日都能干预运动，能够成为运动的喉舌，能够反映出当前的整个局势，能够使人民和人民的报刊发展不断的、生动活泼的联系。”其中，“每日”、“不断的”、“生动活泼的”等概念揭示了公共舆论的特点，同时也指明了政府公共舆论管理的特点。
历史上对待公共舆论存在着“堵”与“导”两种方式。中国历史上就有“大禹治水”的故事。禹的父亲鲧用“堙”和“障”的办法，亦即用堵塞的办法，结果不但堵塞不了，洪水反而愈涨愈高，结果归于失败。禹汲取教训，改用疏导的方法，结果取得了成功，得到了民众的拥戴。“大禹治水”用“导”的方式取得了成功，同样，对公共舆论用“导”的方式才是最为长久、最为根本、最为有效的。“防民之口，其于防川”意思是指阻止人民批评的危害，比堵塞河川引起的水患还要严重。由于公共舆论是公众的意见，是主体对客体的一种认识和态度，只要产生舆论的问题仍然存在，舆论就不会消失。公共舆论正如潮水一样不可被堵塞，但可以被引导。政府公共舆论引导研究的目的，就是要在尊重公众舆论权的基础上，从公众整体利益、长远利益出发，通过积极有效地引导，最大限度地凝聚舆论共识，减少负面舆论的影响。
当今世界，在信息化、电子化、网络化浪潮的推动下，政府舆论引导已经并且正在成为政府职能转变、政府结构转换、公共服务转型的机制性要件和基础性平台。政府舆论引导的思维和行为方式逐渐突破传统的“宣传——告知”模式，愈来愈强调引导过程的公共性、回应性、互动性、亲民性。从这个意义上说，政府舆论引导是政府管理的基础和轴心，是“衡量政府现代化程度的一个标尺。”各国政府纷纷以电子科技、通讯技术和信息网络的蓬勃发展为契机，持续加大政府信息公开、公共关系传播、电子政府构建、公共危机处理、政府形象建设等方面的投入力度，以期进一步优化政府管理行为，提高政府管理绩效，塑造政府的良好形象。
一、政府公共舆论引导的内在规律
政府公共舆论引导是政府公共舆论管理的一种积极行为。政府对公共舆论的引导，即政府对公共舆论总体方向实施的引导。尽管各国由于历史文化传统和国情的不同，对公共舆论的引导各不相同，呈现出多样性，但是，对公共舆论的引导并不是盲目的，而是有规律可循的。
（一）政府公共舆论引导的内涵与结构
政府公共舆论引导是政府公共舆论管理的重要组成部分，是政府公共舆论管理中最为经常、最具活力、最为复杂的部分。
1.公共舆论引导的内涵
公共舆论引导是目前国内舆论界经常使用的一个名词。现代社会，各种媒体特别是信息网络迅速发展，舆论的作用和影响越来越大，越来越需要加强引导。“正确的舆论引导人”成为中国舆论界、新闻界正式用语之一。
对于什么是舆论引导，即舆论引导的内涵的探讨并不多见，而且仅有的一些研究也是指新闻媒介对舆论的引导。
所谓新闻舆论对公众舆论的引导作用，实质就是用新闻舆论去改造和同化公众舆论，以媒体的立场和观点去改造公众的立场和观点，简言之，就是导致公众“态度的改变”。（王雄，2002：115）
舆论引导，又称舆论导向，即运用舆论影响人们的意识，引导人们的意向，从而控制人们的行为，使他们按照社会管理者制定的路线、方针、规章从事社会活动的传播行为。舆论引导的目的就是把人们的思想、行为引导到一定方向、一定目标上去，弘扬光大正向舆论，抑制负面舆论，把人们的社会心理和思想感情引向正向舆论。（唐光怀，2005：162）
有人用舆论调控的概念，认为，舆论调控就是以中央为主的各级执政者，为保证舆论健康有序地发展，并对思想、对社会、对政权产生有益的稳定和促进作用，运用直接手段和间接手段相结合的方法，从系统、综合和全局的角度，对一定范围内的舆论的总体运行进行引导和调节的过程。（廖永亮，2003：2）
所谓舆论导向，就是引导者通过传播信息和传播手段使引导对象形成公正的、正义的舆论或改变不公正的、非正义的舆论的过程。（李广增，1995：37）
李普曼在《公众舆论》中把舆论引导说成是“制造同意”。他说，“当代意义最为重大的革命不是经济革命或政治革命，而是一场在被统治者中制造同意的艺术的革命……在新一代掌权者的政治生活中，劝服已然成为一门自觉的艺术与大众政府的常规器官。还没有人开始理解这场革命的结果，然而说如何制造同意的认识将改变所有的政治前提将毫不为过。”
有人把舆论引导说成是“劝服”或者“操纵”。前者是民主政治中政治行动者运用的一种公认手段；后者言外之意则带有负面意味的欺骗。“意识操纵是通过为人的行为编制程序来对人施加精神影响的一种统治方法。这种影响作用于人的心理结构，是暗中实现的，其任务是按照权力当局所需要的方向改变人们的意见、愿望和目的。”
笔者认为，所谓政府公共舆论引导，又称舆论导向，即政府通过新闻媒体等传播途径影响公共舆论的性质和方向，改变公众的态度，进而影响人们的行为，使公共舆论朝向有利于维护和实现公共利益的行为。
从上述定义中，我们可以看出，舆论引导具有以下几方面的特征：第一，舆论引导过程是一个说服的过程，就是把舆论引向有利于引导者的方向，舆论引导的效果表现为“态度改变”或“态度强化”。第二，舆论引导可以采用主动传播和被动控制两种手段。第三，现代社会舆论引导主要是通过大众传媒实现的引导。
舆论引导关键在“导”而不是“堵”。本书所使用的舆论引导主要是指内容引导，就是使舆论朝向有利于政府的方向。而舆论管理则是舆论的行政管理，包括规则管理和内容引导两方面。
2.舆论引导的结构
舆论引导的结构主要由引导者、引导内容、引导对象三个方面构成。舆论引导本身也是一个具有结构功能的多元结构。
以下，对舆论引导的主要构成要素作一简要分析：
第一，公共舆论的引导者。引导者在舆论引导结构中处于首要环节，是舆论引导成败的关键因素。对于相同的引导对象，使用相同的引导信息，但由于引导者不同，引导方式不同，其效果相差很大，甚至出现相反的结果。
政府是舆论最主要的引导者。这是由政府本身的性质、职能所决定的。我们知道，政府部门在重大的政治经济事件中发挥着核心作用，政府行为因关系各方面的利益，始终是社会关注的焦点，也是新闻报道的聚光点。在媒体的聚光灯下，政府行为成为新闻舆论导向的关键因素。政府所追求的利益决定了政府需要引导舆论。对于一个执政者来说，人心向背关系执政地位的巩固、执政目标的实现。同时，政府行为具有影响舆论导向的政治优势。政府行为影响舆论导向的政治优势是建立在政府与媒体的关系的基础之上。政府对媒体，尤其是主流媒体的利用比其他个人、团体和行业处于更加有利的位置。特别是在突发事件中，政府是新闻信息的主要来源，政府可以通过新闻发布会等途径向媒体提供充分的信息，传达政府的政策和行为，形成强大的正面信息流，从而有效影响舆论导向。政府在处理问题时的具体行为可以通过媒体的强势报道得到充分体现，从而营造公众期待的舆论氛围，影响舆论导向。
作为引导者的政府要想有效引导舆论，必须树立自己在公众心目中的威信。社会舆论不是服从的产物，新闻媒介也不是国家的权力机关，更不是暴力机器，因而，用权威来引导舆论，而不是用权力来引者舆论，才能达到引导的目的。在新中国的历史上，毛泽东享有崇高的威望，他的一言一行对舆论具有重大影响。20世纪60年代初，毛泽东同志向全国发出了“向雷锋同志学习”的号召，在全国掀起了一个学习雷锋的热潮，全国涌现了千万个雷锋，形成了做好事光荣的强大舆论导向。其次，引导者必须具备专业的知识和能力。再次，引导者应该具有可信性。邓小平南方谈话之所以引起巨大反响，是因为邓小平实行了改革开放的政策把中国引向了富强之路，在人民群众心中具有很高的信任度。作为引导者还应该尊重舆论规律。最后，引导者的形象可亲可敬也是非常重要的。在里根与卡特竞选总统的辩论中，里根轻松幽默的用语与表情同卡特形成了鲜明的对比，是里根获得舆论支持并最终赢得大选的重要因素。
第二，公共舆论引导中的信息。如果把引导者看作舆论引导中的首要环节的话，那么信息（或舆论本体）则处于中心环节，是舆论引导过程的中间环节，是舆论引导的直接因素。舆论信息包括正面信息和负面信息。正面信息，即正面报道中携带的信息。正面报道对于设置公众舆论的议程至关重要，这是我国舆论引导的重要经验。20世纪60年代对雷锋和焦裕禄等重大典型的报道；70年代对改革开放的报道都是非常成功的典范。但是，以正面宣传为主决不是全部正面宣传，报喜不报忧，不揭露错误和缺点，不报道社会阴暗面。时间长了以后可能会影响报道的可信度，不利于舆论引导的效果。相反，负面舆论并不可怕，出现了负面舆论，只要处理得好，“坏事可以变成好事”，还可以促进社会进步。舆论信息还有单面信息和双面信息之分。单面信息，即只提供有利于自己的事实和观点；所谓双面信息，即在提供正面信息的同时，也提出相反的信息。事实证明，单面信息不符合客观规律，是“过滤”了负面信息的信息，效果往往事与愿违。而双面信息才是符合事物客观规律的信息，也只有在双向信息基础上的引导才能起到应有的作用。另外，信息还有精确信息与模糊信息之分。所谓精确信息，即采用社会学和行为科学的研究手段和方法进行精确统计的信息。这种信息由于信息确凿容易对人产生冲击力，使人相信。但是，在舆论引导过程中，不可能做到所有信息都能准确无误，大量的信息都是相对模糊的信息。所以，在舆论引导中，要善于把精确信息与模糊信息结合起来，提高引导效果。
第三，公共舆论引导对象。判断引导效果如何，最终看引导对象的接受程度，即是否导致了“态度改变”，即原有的正面看法是否得到了强化，反向的看法是否得到了改变。公共舆论的主体是公众，因而，舆论引导的对象也是公众。但是，公众是分层次的，是与舆论产生关系的公众。为了提高引导效果，就必须考察导致公众态度产生和改变的因素。在此，我们认为，利益和需求还是公共舆论发生的最终根源。正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”只有在利益基础上才能激发动机。恩格斯指出：“就个别人说，他的行动的一切动力，都一定要通过他的头脑，一定要转化为他的愿望和动机，才能使他行动起来。”美国心理学家马斯洛的需求层次论为解释人们行为的动机提供了依据。他认为，人的需要可以分为生理需要、安全需要、归属需要、尊重需要、自我实现需要五个层次，只有较低层次的需要满足了，较高的需要才会出现在大脑中。这就要求引导者在一个舆论对象出现时要注意分清楚它赖以产生的人群，从而有针对性地采取引导措施。另外，对象的认知水平也是一个重要的引导参数。一般来说，认知水平较高的人群可能会参与到认知水平较低的人群舆论中去，相反，认知水平较低的人群一般对认知水平较高的人群的舆论参与度不高。比如，物价问题属较低层次的舆论，大家都可能参与，但对于民主自由问题的舆论，认知水平较低的人群一般不会参与。较低层次的舆论具有直接性、情绪性的特点，理性成分相对较少。而较高层次的舆论相对比较理性。在引导时，对于较低层次的舆论一般可直接采用正面宣传和灌输的方法，对于较高层次的舆论宜采用双向交流的方法。