■刘燕南
引言
20世纪90年代，数字化和全球化浪潮兴起，媒介工业的资本扩张和市场拓展运动不断加剧。面对新的世界潮流——放松规制、媒介融合、跨国竞争和自律的市场机制，世界各国包括那些历来注重自身广播电视国有和公共属性的国家和地区，都在增强自身传媒实力、参与全球竞争的目标下，以提高效率为导向，引入或强化市场机制，进行结构调整。
韩国是一个实行公共广播体制的国家。1980年，韩国政府在“电波属于公共财产，不能一味用于商业利益”的口号下，对广电业进行了以“统一合并”为特征的结构调整，将所有民营广播电视收归公营的韩国广播公司麾下，韩国公共广播体制至此确立。1990年，韩国广电业又进行了一次“有限开放”式的结构调整，在对公营广播低效率弊端的反思和抨击声中，民营的汉城广播公司正式开播，一度被逐出业外的民营广播电视又再次纳入广电业结构中。从那时起，韩国广电业一直在公营与民营并存的二元结构中成长，也在公益性与商业性的竞争中寻求平衡；电视市场格局则由两强（KBS和MBC，后者为非民营的文化广播公司）独占，逐渐演变为三足（KBS、MBC、SBS）鼎立，并一直延续至今。
与世界上不少实行公共广播体制的国家相同的是，韩国一直允许公营台播出广告，不过，韩国专门成立了一家名为韩国广播广告公社的机构，全权代理KBS、MBC和SBS三家机构的广告业务。换言之，广告公社将盈利性广告业务从三台的主干业务中剥离出来，实行集中调控，垄断经营，并预留公益基金。这样做在很大程度上把住了各台的生存命脉，也在一定程度上制约了各台的赢利冲动，并从制度上保障了公共广播特点的显现。这是韩国公共广播体制的独特之处，也是它区别于其他公共广播体制的关键之点。
一直以来，韩国公共广播体制下的市场垄断，不断遭人诟病。事实上，正如韩国一些学者所言，那种试图以公共领域的垄断经营来确保广播电视公共性的观点，只是电波短缺时代的认识，在多频道竞争的今天，将所有频谱资源视为公共资源的物质基础已经不复存在，固执于这一观点会妨碍广播电视的多样化发展，也无助于激活竞争、提高效率。按照媒介经济学者欧文和怀尔德曼（Bruce M.Owen&；Steven S.Wildman）的观点，一般来说，竞争性市场趋于高效，专控性市场趋于低效。而市场低效的原因之一，便是“限制——通常是政府鼓励实施的限制，禁止某些产品或业务的交易，或者禁止在这些业务中存在完全的市场”。
进入90年代特别是90年代中后期以来，韩国政府开始在广电领域推行放松规制、增加行政透明度、扩大私营活动领域等政策，并围绕打破垄断和培育市场进行一系列结构调整，包括倡导制播分离、加大力度推行节目配额制、放宽有线电视经营、推动卫星电视广播等等。这些都是韩国广电业面对时代潮流所作出的富于本土色彩的回应，也是韩国广电业在公共广播体制下进行市场结构调整的一次独特实践。本文拟概括韩国广播电视业的结构特征，在此基础上分析其进行市场结构调整的内容和特点，并对其调整的功效进行初步探讨。需要指出的是，这里所谓广电业结构，是指组成广电业的管理、生产、交换、流通和播出等机构的总体构成及其相互关系形式。
一、“二元并存”、“三分天下”与“制播合一”：韩国电视业结构特征分析
韩国电视业1961年起步，历经80年代初的体制重构和90年代初的结构改组，形成了“二元并存”、“三分天下”和“制播合一”的结构特征。
韩国广电业兼有公营和民营两种不同的所有制成分，这种“二元并存”并非韩国公共广播体制所独创，但是保留相当多的政府对广电业的政策主导和行政掌控权以及经营上的垄断性，颇具有韩国特色。
韩国公共广播体制是在全斗焕军人政权时期推行的，先天便带有某些政府主导的痕迹，执政当局一直视广播电视为传达政策的工具，相关法规也无不渗透着这一意识。
与公共广播体制一同诞生的韩国广播委员会（KBC）和广播广告公社（KOBACO），被韩国一些学者认为是“将政策宣传式广播电视模式制度化”的两大机构。通常所说的公共广播体制，除了以服务公众而非以盈利为目的，以及传播文化教育节目和兼顾多元需求外，还有一个基本要件就是，由一个代表公众利益的独立机构负责经营和管理。然而在韩国，广播委员会从一开始便隶属于政府“公报处”，接受其行政领导，负责包括制定政策、审核节目和人事管理在内的一系列事务，具有某种政府机构的性质，而非真正独立的公共机构。
至于广播广告公社，作为韩国广播委员会下属唯一的广告代理机构，被授权全权负责三大公营和民营台的时段销售、广告计划和广告费的分配等业务，并有权从中预留6％的广告收入用于广电发展基金。理论上说，这一措施有助于遏制过分商业化的竞争倾向，并通过将广告利润的一部分向公益领域回馈，来保证公共广播体制的延续。
但是实际上，广播广告公社更像是一家管理机构，一家垄断性经营机构，而不只是维持广电业正常运行的一般广告代理，权力甚大却缺少制衡。按照广电“公益”的含义，公共广播应该首先将利润用来服务受众，提供优质的文化产品。可是批评者认为，广告公社常常滥用职权，在与广电文化事业不相关的地方投入过多的公益资金，对发展公益广电文化事业的帮助却相对欠缺，调节各台商业竞争中的作用也绩效不彰。更主要的是，广告公社将公营和民营两类电视台的广告业务集中管理，使得各电视台的经营被人为地“中介”，实际上剥夺了各台自主进行收支对接的权利，压抑了其运营空间。民营SBS开播的主旨之一，原本是为刺激公营台提高效率，改进节目的多样化水平，可是广告公社将两种不同属性、不同经营目标的电视台的广告经营一手掌控，统一调配，对于避免过度追求视听率的竞争或许有益，但是这样一来，二元结构中民营机制的活力却多少受到抑制，也间接降解了电视台对于提高效率的追求。
从经济学的角度看，“公共广播”的原意，是指不存在个人持有大宗股票的情况，就像一家公共公司一样。然而在韩国，公共广播可以说是一个政府持有大多数股票的政府公司，对于民营资本可能的侵蚀，当局一直怀有戒虑。事实上，公营垄断产生高额利润（无论其目的和用途如何），与民营资本一段时期被排除在广电业大门之外，未尝没有联系。回溯历史，当公营台的低效率和每每扮演政府宣传工具的现象不断遭到抨击，人们对为遏制商业化倾向、确保公共广播体制而实行单一公营台制度的必要性和正当性屡屡提出质疑时，1980年代末，迫于形势，韩国广电业开始向民间资本开放，但是这种开放是一种政府主导下的有限开放。新修订颁发的《广播法》在强调“为增进公共利益作出贡献”的前提下，一面允许非公营机构进入广播业，一面加高门槛，在运营范围、经济条件如资本额等一系列方面设置种种规定。这些规定已足以令人踌躇，何况广电市场被KBS和MBC两强寡占已经多年，新来者面临的竞争态势可想而知。
结果是，那些“不合条件者”被吓阻，SBS作为唯一的民营广播台网受到接纳。然而SBS的加入，相对来说较低成本和较高效率的运作虽然使它在开播三年后便占有了将近三分之一的市场份额（见表1），亦给以往完全封闭的公营广播带来一定冲击，但却并没有打破韩国广电市场高度集中的格局。相反，在被纳入既有的管理与经营框架后，民营资本虽不免遭遇掣肘和磨合，却也多少受到同化乃至滋养。韩国公共广播体制下的市场垄断依旧，只是由“两强分噬”发展为“三分天下”。
韩国广电业由韩国广播公司（KBS，包括两个频道KBS1和KBS2）、文化广播公司（MBC）和汉城广播公司（SBS）三家瓜分市场的特征，由表1可窥得一斑。就收视率和市场占有率而言，从1992年到1999年，三家广播公司播出的4个频道中，平均收视率最高的是MBC（13.6％），SBS居次（11.3％），最低的是KBS1（10.7％）；市场占有率排序也一样。若以广播公司为单位，KBS以两个频道21.2％的平均收视率和46％的市场占有率排名第一，其他两家则分享另外50％以上的市场份额，MBC平均市场占有率为29％，SBS为24％。再看广告收入，2000年三台广告收入占韩国广电广告总收入的比例分别为26.7％（KBS）、35.4％（MBC）、18.8％（SBS），三台广告收入总和占广电广告总收入的80％以上，整个市场呈现寡头垄断之势。
一般播出广告的公共广播机构，其收入来源通常以收视费或国家拨款、团体捐款为主，广告收入大都作为补充。而在韩国，广告收入已非补充，而是居于主导。作为公营广播旗舰的KBS，除了每月从电视家庭的电费中固定扣取的收视费和节目销售收入外，近年来广告收入占其总收入的比重已经超过一半，接近60％（详见表2），广告收入已经成为KBS维持生存的主要来源。另外两家广告收入占总收入的比例则分别接近90％（MBC）和94％（SBS）。换言之，三家广电网尽管所有制形式不同，经营目标和行为方式或有区别，但是有一点是共同的，即通过营利性广告行为赢得生存的资本。
通常人们认为，公营广播赢利是为公益，民营广播赢利是为分红。其实不论目的怎样，赢利的正当性如何，赢利而且是在公共体制保护下寡头垄断的市场上赢利，垄断所带来的高额利润，除了滋生诸如低效、浪费等弊端外，还会令既得利益者本能地为维护旧的市场格局而对任何新来者进行排斥，甚至联手抗拒和化解新来者的“入侵”；另一方面，寡头们多年来垄断传媒市场而在政治、经济和社会影响力上所积累的资本，亦使其在追求各种利益方面，很少遭遇强有力的挑战。
与“三家分晋”式垄断格局相伴，韩国广电业的另一个明显特征是“制播合一”。即韩国荧屏上播出的本土电视节目，绝大部分由KBS、MBC和SBS三家自行完成，它们不仅联合垄断了韩国电视收视市场和广告市场，并且各自垂直整合节目制作、流通和传播环节。不过，三台网相互之间极少进行横向节目交流，绝大多数节目在本台播出后，国内市场便极少再有人问津。
韩国电视业起步之初，由于技术限制，“制播合一”只是一种不得已的举措，况且当时专业化和市场分工阙如，“小而全”也是一种必然选择。然而，随着公共广播体制的推行，在从制度上和结构上用公营机构取代所有民营机构之后，作为公营垄断的逻辑结果，节目制作和流通的市场化便失去了生长的土壤，“制播合一”则成为垄断得以延续的养料。90年代初，韩国广电业对民营资本有限开放，作为促进节目多元化和反垄断的一项措施，节目配额制度也被提上议事日程，并自上而下开始在电视界推行。可是，无论是公营的KBS、MBC还是民营的SBS，虽然经营目标不同导致经营行为各异，但是在坚持“制播合一”方面，却无甚差别。有韩国研究者比较说，1991年，在实行节目配额制的当年，KBS两个频道播出的节目中有大约96％由自己制作，MBC和SBS则分别为95％和93％以上；8年后的1998年，三大网播出的节目中自制节目仍然占据80％左右的份额。相比之下，美国无线电视节目中有超过70％是由独立制片商或电视网的下属部门生产的。显然，韩国电视节目制作与流通的市场化，还处在较低水平。
“制播合一”与“三强垄断”的格局是分不开的，两者的负面作用也相互关联，即缺乏竞争、效率低下和节目多样化程度不足。理论上说，公共电视台和民营电视台在节目内容上应存在差异，然而有研究显示，公营的KBS和民营的SBS的新闻节目，不仅内容上有诸多雷同，而且表现方式上也惊人地相似。正如一位韩国研究者所指出的，“虽然韩国电视台有能力用内部制作的节目将时间占满，但是观众的满意度相对较低。这可能是因为民营和公共电视台的节目种类非常相似的原因”。另一方面，两者客观上也窒息了节目制作与流通市场的发育。由于生产和播出之间缺少流通网的衔接，使得电视业运转不灵，节目价值无法充分实现，造成社会财富的浪费。