由于意识形态的属性，出版业在我国一直受到严格管制，进入转型期后，随着社会主义市场经济体制的建立和完善、政治体制改革和政府职能的转变，以及出版业经济属性的凸显，我国出版业的政府规制发生了很大变化。本章主要分析我国政府对出版业规制的现状及不足，并探讨未来出版规制的走向。
第一节 出版业规制的理论依据
一、政府规制的基本理论
1.规制的内涵
规制（regulation）又译为管制，意为以法律、规章、政策、制度来加以控制和制约。在产业经济学中，政府规制（government regulation）是指政府部门依据有关的法律、法规，通过支持、许可或禁止、限制的手段实施的直接、间接对企业的经营活动产生影响的行为。卡恩（Alfred E.Kahn）认为，规制的实质是“政府命令对竞争的明显的取代，作为基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效”。斯蒂格勒认为，规制就是国家强制权力的应用，他将规制定义为“产业所需要为其利益所设计和操作的一种法规”。从根本上说，政府规制是在市场经济条件下，政府对市场运转出了问题的一种纠正，其目的在于维护正常的市场秩序，提高资源配置效率，增进社会的福利水平。
2.直接规制和间接规制
根据政府是否直接干预企业决策的标准看，政府规制分为直接规制（direct regulation）和间接规制（indirect regulation）。其中以形成并维持市场竞争秩序的基础，即以有效发挥市场机制职能而建立完善的制度为目的、不直接介入经济主体而仅制约那些阻碍市场机制发挥职能的行为的政策，属于间接规制。间接规制由司法部门通过司法程序实施，其法律依据一般包括反垄断法、商法和民法等。直接规制则是以防止发生与自然垄断、信息不对称、外部不经济及非价值物品有关的，在社会经济中不期望出现的市场结果为目的，通过政府认可和许可的法律手段直接介入经济主体的决策。直接规制由政府有关行政部门直接实施。
直接规制又可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制是“在存在着垄断和信息偏在（不对称）问题的部门，以防止无效率的资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制”。经济性规制主要针对自然垄断与信息不对称问题，其对象是具有自然垄断性质的行业，包括公用基础设施（电力、电信、管道煤气、自来水、环境卫生设施和排污系统等）、公共工程（大坝、灌渠和道路）以及其他交通部门（铁路、城市交通、海港、水运和机场）。经济性规制的内容主要包括价格规制、进入和退出市场的规制、数量规制、质量规制等四个方面，其中，价格规制和进入退出规制是最基本的规制手段。社会性规制主要处理外部不经济、信息不对称和非价值物（即依照道德伦理规范而应在一定程度上或者是全面限制和禁止其生产销售的物品，如毒品、黄色出版物等）问题，以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止限制特定行为，具体包括安全性规制、健康规制和环境规制等。
3.规制失灵与规制改革
由于规制的存在，过分或不当地限制市场竞争会造成资源配置效率低下，形成规制失灵。它主要表现在三个方面：第一，企业内部低效率的产生。规制机构在自然垄断产业中实行公平报酬规制，企业不再面对外部强大的竞争压力，从而使得受规制企业内部产生诸多低效率的问题。
第二，规制费用和规制机构的膨胀。规制机构作为一个利益主体，为寻求自身利益的增加，自然会导致规制费用和官僚机构的膨胀。第三，政府规制必然会导致受规制企业的寻租行为。
规制失灵的存在引起了人们对政府规制的反思和改革。政府规制改革的方式一般分为激励性规制和放松规制。激励性规制是一种较温和的改革措施，其目的是通过适当的刺激，使被规制企业的内部效率提高，它所采用的主要方法有：区域间竞争、特许权投标制、价格上限规制和社会契约制。放松规制是较为激进的改革措施，主要是在市场机制可以发挥作用的产业，完全或部分取消对规制产业的进入、价格、投资、服务等方面的经济性规制，促进企业间竞争，提高效率，增加社会福利。
二、出版业规制的理论根据
在现代社会里，政府规制已经成为各国政府普遍选择的一种制度安排，其制度的理论依据主要有以下四个方面：
1.出版自由与出版业规制
在现代社会中，出版自由作为公民的一项基本政治权利，在探索真理、追求民主、繁荣文化、完善人格等方面发挥着巨大作用，它的实现程度已经成为社会进步、人权发展和民主政治实现的重要标志。历史上最早提出出版自由的是英国资产阶级思想家约翰·弥尔顿。他在1643年出版的《论出版自由》中明确提出：“人民实施出版自由是与生俱来的权利。”
他抨击当时出版许可制度对言论自由的束缚，反映了资产阶级反封建专制的要求，后来作为资产阶级革命胜利的成果而载入早期资产阶级宪法性文件。最早将“言论出版自由”纳入宪法的是1787年美国宪法第一修正案，其中规定：“国会不得制定有关下列事项的法律：……剥夺言论自由或出版自由……”在无产阶级革命中，马克思等革命领袖也高度重视出版自由。马克思指出，“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础”，“没有出版自由，其他一切自由都是泡影”。在他看来，言论与出版自由是全部自由的基础和中心，凡是人们不能自由表述思想的地方，其他自由就没有保证。恩格斯曾对出版自由下过定义：“每个人都可以不经国家事先许可自由无阻地发表自己的意见，这也就是出版自由。”列宁在十月革命前指出，“出版自由就是全体公民可以自由发表一切意见”。新中国成立前夕，毛泽东也指出：取消一切镇压人民言论、出版等自由的反动法令，“使人民获得充分自由权利”。如今，出版自由已成为大多数国家宪法规定的公民的基本权利。
但是，出版自由不是一项绝对权利。人存在于一定的社会关系之中，由于人们的出版自由总要表现为一种行为，所以就必须以不侵害他人的自由权利为前提，否则，当他人也可以随意侵害你的自由权利时，自由本身就不存在了，正常的社会关系乃至社会秩序也就无法维持。另外，在现代社会里，自由的界限是以法律形式存在的，因此，出版自由的界限也可以说具体表现为法律或法规如何对出版活动加以保障和限制的问题。这就是说，当人们自由表达自己的意见和交流信息，行使法律法规保障的自由权利时，不能滥用这种自由权利，而要受到法律法规的制约。从这个角度看，盛行于17～19世纪的古典自由主义理论，从弥尔顿到密尔，把言论和出版自由看做个人的绝对权利是难以成立的。
出版自由既要受到保护，也要有所限制。在现代社会任何一个国家，其公民和出版机构的出版自由权利都要受到一定约束，即各国宪法和法律在规定公民出版自由的同时，也对出版自由的界限进行了明确规定。
例如，在1787年美国宪法第一修正案中，一方面规定公民有言论出版的自由，另一方面也有保护免受出版自由侵害的规定。1789年法国的《人权宣言》规定“各个公民都有言论著述和出版自由”，同时也强调“在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由负担责任”。1948年联合国新闻自由会议决议更明确地指出，“人人应有思想之自由与发表之自由”，但“发表之自由亦有其相对义务和责任，如有违反，则须受法律上明文规定之惩罚处分及限制”。我国宪法也明文规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。可见，在任何情况下出版权利都不能滥用，都必须纳入法律轨道，以不危害社会秩序、不妨碍他人的权利和自由为限度。所以，在保障公民出版自由权利的前提下，依据法律对出版权利进行政府规制是必须的。
2.负外部性与出版业规制
外部性是现代经济学研究的重要范畴，被认为是市场失效的重要表现之一。当个人或厂商的一种行为直接影响到他人或社会，却没有支付相应成本或得到相应的补偿时，就出现了外部性。外部性意味着个人和厂商没有承担其行为的全部后果。按照外部性产生的经济后果，可以将其分为负外部性和正外部性。负外部性意味着有他人或社会的福利受到了损失，但行为人或厂商没有支付相应的成本，如污染、吸烟等。正外部性意味着他人或社会的福利有了增加，但行为人或厂商没有得到补偿，如花园、发明、国防、公共教育等。从经济发展的实际看，一般来说，具有负外部性的产品和服务供给过度，而具有正外部性的产品和服务则供给不足。所以，外部性独立于市场机制之外，不通过市场发挥作用，即市场机制无力对产生外部性的个人或厂商给予补偿或惩罚，这就需要政府出面对具有外部性特征的行业和领域进行政府管制。
出版业是一种具有外部性的行业，这是由于出版业的产品出版物“是一种典型的外部性产品”。作为文化和知识的载体来说，出版物主要承担着传递与普及知识和信息的功能，其外部性为正；另外，一本书的价值绝对不等于一本书的成本，读书的人越多，社会的收益就越大，即销售一本书的同时，出版社的收益与社会整体收益是不同的，后者要远大于前者。但是，也有一些出版物具有负外部性，这些出版物既包括危害国家安全的出版物，也包括内容不健康、不科学的出版物，当出版社进行销售以获取经济利益的同时，他人和社会却遭受损失或损害。可见，不同性质的出版物具有不同的外部性，有的外部性为正，有的外部性为负；有的外部性相对大些，有的外部性相对较小。所以，在外部性较弱的出版物领域，市场机制能正常发挥作用的基础上，还需要政府规制来弥补具有较强正外部性的出版物（如纯理论类、少数民族文字类等）市场提供的不足，同时杜绝负外部性出版物的出版和销售。
3.非价值物品与出版业规制
一般情况下，竞争性的市场机制可以实现资源的有效配置。但在现实市场中，由于某些普遍接受的价值观、社会伦理道德规范的作用，往往出现用某些外部实体的选择取代个人选择的情况，如毒品和武器，在竞争性市场机制下也可以实现资源配置的效率，但这并非为社会所希望。相反，社会希望在一定程度上或者是全面限制和禁止此类物品的生产和销售。这类物品称为“非价值物品”或“功德物品”。非价值品的存在反映了一种不合理的市场需求（经济学上之为“偏好不合理”），在没有损害国家和他人利益以及没有妨碍他人的自由时，是一种私人的事情，应该由个人自己来加以判断。只是当人们将一定时期社会普遍接受的一种风尚、伦理、道德等标准对个人偏好及为满足这种偏好所提供的物品进行评判时，才存在偏好不合理和非价值物品的现象。从此角度看，非价值物品并不是一种严格意义上的市场缺陷，但在政府管制的实践中却成为一个非常重要的理由。
对于出版业来说，非价值物品主要表现为违反社会主流价值观和道德伦理规范的图书产品。在我国也包括违反主流意识形态的图书，如宣扬色情、凶杀、暴力、封建、迷信、反动的图书。需求的多样化决定了一些人对这些图书的偏好，如果完全按照市场选择，肯定会有出版社通过出版这些图书牟利。但是，这些书完全违背了发展社会主义精神文明的立场。
因此，政府将这些图书的出版活动进行直接规制，不仅可以弥补市场机制在控制非价值物品方面的缺陷，还直接有助于我国社会主义精神文明的建设。当然，从当前世界各国的情况看，此类非价值物品的出版活动，除了政府采取规制外，大多还通过出版业的行业自律来解决。