公共利益、民主与欧美广播电视的新自由主义化1980年代以来，以新自由主义为导向的改革浪潮席卷欧美广播电视界，各国广播电视体系发生了深刻的变化。改革的内容主要有三方面：第一，自由化，即通过国家干预，在广播电视领域引入新的经营者。在美国，这意味着新的商业性频道的出现；在欧洲，这意味着打破公共广播电视原有的一统天下的局面，新增私有商营广播电视频道，形成公私竞争的局面。第二，商业化。商业化有广义和狭义之分。广义的商业化适用于公共和私营，泛指广播电视在经营过程中的营利性倾向及其对市场因素的强调；狭义的商业化专指国家减少对广播电视的公共投入，使公共广播电视财政收入中国家拨款或收视费的比重相对下降，而广告费和其他商业性收入增加。改革的第三种形式是“放松管制”（deregulation），或称“取消、放宽规则”，即国家放宽对广播电视产业结构和节目内容的限制。这三种形式互相联系，“放松管制”往往是前两者的前提，因为只有在改变现有广播电视法规之后，前两者才有可能实现。这场改革意味着欧美广播电视管理在总体指导思想上的市场化倾向，以及政策天平上从公共利益向商业利益的倾斜。
由于各国广播电视原来的商业化和自由化程度各有不同，国家在产业结构和节目内容上的管理有紧有松，加上各国的政治决策过程有别，市场化的广度和深度也大有区别。但各国在实施市场化的原因、过程等方面又有相同之处。经过十几年的实践，市场化的结果到1990年代末在某些方面已有突出表现。本章是对欧美广播电视业从发展初期到1990年代在政策管理方面所发生的重要的历史性转折的宏观概述与分析。
■欧美广播电视新自由主义化的背景
由于广播电视在社会政治文化中的重要地位，以及发展初期无线电频道资源的有限性，1980年代以前，欧美各国广播电视基本上遵循着国家垄断或国家管制下的公共与私营相结合的发展模式，以营利为目的的美国商业模式被绝大部分西方国家所否定。在欧洲，除了卢森堡等个别小国外，各国均视广播电视业为公共服务事业。英国是这一传统的突出代表。
BBC不仅是公共的，其收视费也来自公众。1950年代，由于商业利益的压力，私营的独立电视网（ITV）打破了BBC的垄断地位，但由于ITV特殊的产权结构以及专门管理机构——当时的独立电视局（ITA）的严格节目管理，如黄金时间必须有新闻与时事节目，必须有一定数量的本国节目和地方节目，广告不准与节目挂钩等，商业电视的弊病被减到最低限度。更重要的是，由于BBC与ITV之间的竞争是真正的节目竞争，而不是对广告商的竞争，英国不仅避免了商营广播电视介入后低质量节目挤掉高质量节目的可能性，反而使两大系统在竞争中各自提高了节目制作水准，都能很好地服务于公共利益。因此，无论在管理上还是在理论层面，商营的ITV被看做是英国公共广播电视体系的有机组成部分。为了进一步完善公共广播电视制度，英国于1982年建立了专门提供非大众口味节目的第四频道。这一频道以其独特的运行机制（自己不做节目，只购买社会各界，尤其是独立制片人的节目）和间接广告资助模式（广告由ITV卖，ITV则保证第四频道的经费），一方面利用了社会上的节目制作能力和商业性资金，一方面避免了节目商业化的倾向。英国的例子说明，在特定的产业结构和管理体制下，商营广播电视也能很好地服务于公共利益。
即使在自由经济思想最有影响的美国，教育、文化、劳工、宗教，甚至政界和广播界有识之士在美国广播制度形成之初，就对不加管理的私有商营广播的局限性有着清楚的认识。他们认为把无线电波交给私人谋利是对这一资源的滥用；依靠广告的私有商营广播与真正的民主、平等原则不相容，因为追求广告意味着广播内容必然迎合广告商最感兴趣的中产阶级的利益，节目必然倾向于随大流，维护现状，而忽略少数人所抱持的有争议的、一时或许并不那么引人注目的意见。同时，他们认为，非营利性的时事类和文化教育节目必然被商业广播所忽视(McChesney，1994)。正因为如此，美国在1920年代末、1930年代初有过一场颇具规模的广播管理改革运动。虽然这场运动没能从根本上改变美国的商业广播制度，但三大商业网在各方面受到了联邦通讯委员会的严格管理。在节目内容方面，联邦通讯委员会最有影响的法规之一是“公正准则”（Fairness Doctrine）。针对商业性广播电视偏重娱乐性节目、忽略新闻时事内容的倾向，这一准则要求广播电视提供一定时段的时政节目。同时为了避免节目内容的片面性，这一准则要求广播电视在报道有争议的时政问题时，给予争论各方以均等的机会。虽然在实践中，公共准则往往只适用于社会上的主流观点，但它毕竟强调了广播电视业不同于一般商业的特殊性和公益性。作为美国新闻业中的客观性准则的重要内容，平衡原则也开始在广播电视中有了一定的制度保障。在产业结构方面，美国一方面限制广播电视业在纵横两方面过于集中，一方面保护三大网的寡头垄断地位，不让第四者插足，使它们有稳定的市场和利润，以此促进它们通过内部交叉补贴的方式制作一些本身不赚钱，甚至亏钱的节目。比如在有线电视发展之初，联邦通讯委员会就对有线电视播放广告、电影、体育等高利润节目有所限制，以保护现有无线电视台的收入(Horwitz，1989：190—195)。即使这样，由于商营广播电视忽视公共利益的倾向性十分明显，美国在1967年又成立了公共广播电视体系NPR和PBS。虽然PBS一开始就接受商业赞助，而且影响有限，但它毕竟打破了三大商业电视网的垄断局面，在时政、文化教育和儿童节目等方面弥补了商业电视的不足。
总之，1980年代以前，广播电视被认为是公共讲坛。作为广播电视业追求的目标，社会政治文化发展的需要高于商业利益。公共或由国家严格管制下的商营广播电视被认为是保障西方民主制度、维护公共利益的必然要求。不过公共利益从来就是一个模糊的概念。一般认为，公共利益包含了以下原则：独立——在政治上不为政府或其他利益集团所左右；平等——观众不分等级享受同样的服务；全面——满足不同层次、不同口味的观众需求；多元——反映不同的观点，照顾少数人的兴趣；不迎合——不追求最大的观众数，不一味迎合观众，而是通过节目来培育民主精神，提高公众的文化品位。
到了1980年代初，政治、商业和技术等诸多因素改变了传统的广播电视体系和管制模式，公共利益的概念也随之被重新定义。从宏观的政治和意识形态角度来讲，以撒切尔、里根为代表的新自由主义政治经济理论拥护者普遍反对政府干预社会经济生活，反对福利社会的各种措施，主张给私营经济以更多的自由，让市场在社会经济生活中起主导作用。公共广播电视事业及其相应的管理体系作为1930年代以来形成的国家资本主义和福利社会的政策产物，自然成了新自由主义改革的对象。从更直接的政治角度讲，各国的保守势力一般对公共广播电视的政治倾向颇有成见。他们认为公共广播电视从业人员自主性太强，公共广播电视在政治上同情工会、女权运动以及其他社会政治思潮与运动，而对政府和权威机构，尤其是对商业集团持对立态度。不可否认，由于公共广播电视在欧美部分国家一方面有相对于政府的独立性，另一方面没有或较少地受到商业利益的影响，加上从业人员有相对稳定的工作保障，节目内容确实比商业广播电视节目更富有同情心、正义感和社会批判精神，并且能更多地反映非消费主义话语的价值观。但一些批评者仍认为公共广播电视基本上维护了主流社会的利益，并没有充分反映下层民众和非主流社会的声音。尽管如此，1980年代初开始在欧美各国（从美国、加拿大、英国、比利时到新西兰）执政的保守派政府都视公共广播电视机构为政敌，在言论上攻击它们，在政策上削弱它们。当然，政客也有夸张的一面。
法国是例外中的不例外。虽然1981年上台执政的是左翼社会党，但社会党对法国公共广播电视也有改革的愿望。这得从法国特殊的政治体制以及政府与公共广播电视的特殊关系两方面来解释。与英国不同，法国强行政、弱议会的政治体制决定了公共的广播电视虽然在名义上独立于政府，在实际运行中却容易受到执政党的操纵，成为执政党的党派宣传工具。因此，法国的公共广播电视其实属于高度政治化了的国家垄断体制。社会党在野20多年，在媒体上一直受到不公正的待遇，深感这一体制的弊端。因此，社会党上台后，决定把广播电视从“政府”手中“解放”出来，使它们成为真正相对独立于政府的力量(Humphreys，1996：146—48)。倘若说市场化和削弱公共广播电视的政治影响是其他欧美国家改革广播电视的目的的话，法国社会党的出发点则是民主化。
1980年代初，尽管原因各有不同，英、美、法等主要西方国家的执政党纷纷对现有的广播电视制度提出批评，并进行改革，由此形成了强大的政治潮流，这正好符合了工商界的利益和诉求。由于广播电视业巨大的商业潜力，持有广播电视经营执照被认为是“持有自己印钞票的执照”，而投资者对此也一直虎视眈眈。有线电视与卫星电视技术的发展一方面使政府之前以频道资源有限进行干预的理由失去了说服力，另一方面又为投资者提供了进入广播电视产业的新途径。因此，广播电视业外的投资者，尤其是其他媒体的经营者，纷纷要求政府放宽政策，允许他们经营广播电视业。而原来的无线广播电视经营者一方面不希望有新的竞争者，另一方面也觉得政府的管制限制了他们扩大经营规模和进一步增加利润的自由，因此，他们也希望政府在某些方面给他们松绑。他们或直接或间接地形成了强有力的院外活动势力，千方百计对政府和议会施加压力。在美国，代表广播电视业主利益的全国广播电视协会（NAB）是全美最有影响的院外活动集团之一。总统、议员选举得靠他们，所以谁也不愿得罪他们。在欧洲，大的传媒集团，如默多克的新闻集团，法国的Hachette SA，德国的贝塔斯曼，意大利的贝卢斯科尼也给各国政府施压。默多克更是软硬兼施，先后成功打开了英国卫星电视和美国常规电视的市场。他在1985年购买美国十家电视台组建了他的FOX电视网，1990年在英国成立BskyB卫星电视，这两次行动分别违反了这两个国家在广播电视业投资方面的有关法规。与此同时，默多克拥有的英国报纸与撒切尔一道成了公共广播电视制度的抨击者。
除了广播电视投资商外，在欧洲推动广播电视商业化的还有一个很有影响的商业集团——广告商。由于欧洲的公共广播电视体系一般限制广告播出的数量与形式，以及由于广播电视对广告的垄断性经营，广告商也认为公共广播电视体系不仅在数量上不能满足他们的促销需要，而且在广告服务和价格上也使他们处于被动地位。因此，欧洲和各国广告商会组成了专门的院外活动集团，在全欧和各国两个层次上向政府施压，要求开放广播电视广告市场(Humphreys，1996：172—173)。
此外，其他商业利益，如家电制造商也希望广播电视业进一步自由化和市场化，这样他们就可以开拓付费电视解码器、卫星电视接收器等电视设备市场。由于各种商业势力都看好广播电视业，各国政府纷纷发展传播产业，开拓传播软硬件市场，这被视为经济发展的主要手段之一。