书城政治公共管理案例教学理论与实践
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第9章 实 战 篇(2)

记者:“这块你们和交通队有分工,是吗?”

城管执法人员:“对,因为停在马路上的我们就不能管,因为我们只是管侵占便道的,归我们管。”

记者:“打击“黑车”是不是主要归咱们交警管?”

公安交警:“黑车这块不归我们管,我们管不了这个。”

记者:“为什么?”

公安交警:“这种情况不是咱们管理范围之内,现在运营这块归城管主要负责,咱们交警没有权利去查人家,咱们只管他们占路的情况,违章占路的情况,这个归交通部门来管。”

北京市政协委员、对外经贸大学刘教授:“今天出租“黑车”已经泛滥到了七八万辆了,涉及这么多人,已经成为我们北京市的一个非常鲜明的城市管理的疮疤。到了现在这种情况,应该加强管理,严格治理,严格处罚。”

资料二:“黑车”方便了市民出行,还便宜

随着北京城市的发展,四环和五环以外兴建了大量的住宅社区,而这些地区的公共交通发展速度相对滞后。一些公交线路不仅车班次少,而且路线不合理。许多新建小区走到主路需要十几分钟,这些地区的人出行就出现了困难。而合法的出租车通常不会在这些地区经营, “黑车”就利用这个空档,进行非法运营。由于“黑车”运营成本低,价钱相对便宜,而且可以讨价还价,所以竞争就比较有利。

大学生:“我觉得还蛮方便,就是到近的地方,又不用打车,然后过去,几步就到了,又不是很贵,但是他们就是在这个地方,可能有点妨碍交通,其他没什么。”

北京市民:“出行挺方便的,安全问题挺麻烦的,就是觉得挺不安全的,像摩的之类的都挺不安全的。”

坐“黑车”的人,为的是方便,图的是省钱,而开黑车的为的是赚钱。“黑车”与正规出租车相比,既不用上税,又不用缴纳任何管理费,再加上相关部门缺乏有效的监管,“黑车”泛滥也就成为了必然。

为了进一步了解“黑车”存在的原因,记者对“黑车”司机进行了采访。

“黑车”司机:“我们弄一个车吧,拉点活,没人家出租车挣的多,人家收20我们收10块,还弄得抓我们,这叫黑车吗,就是辛辛苦苦挣点钱,没别的,又不违法,我们真是踏踏实实挣点钱。”

对外经贸大学刘教授:“黑车能形成这么大的规模毕竟有一个百姓的认同问题。百姓为什么认同,是因为它有相当大的比例,并不是靠着宰老百姓,而是占公家的便宜。得利的是谁呢,开车的赚了钱了,坐车的也省了钱。“黑车”便宜,这是它能够存在的一个市场。”

据了解,北京市正规运营的出租车,每月每辆车要缴纳80元的运营税,照这样的标准计算,北京市7万辆非法运营的“黑车”每年逃避税收约7千万元之多。依靠较低的价格和逃避国家营运税收而生存的北京“黑车”,虽然解决了一些地区市民出行的问题,但非法运营终究不是长久之计。

资料三:“打黑”专项行动面临难题多

不仅是北京,在上海、深圳等地,如果把城市周边地区的“黑车”算起来,“黑车”数量已超过出租汽车和公交车辆的总和。与此同时,各地有关部门对“黑车”的打击一刻都没停过。在记者调查的北京、武汉、南昌等地,执法部门在“黑车”活动比较猖獗的地区组成了专门打黑队。打黑队夜间活动,常规队员白天巡查,进行24小时的监控。对查处的“黑车”,也按照相关法规处罚,最低1万元,最高2万元。杭州、上海、南昌、北京等地还相继开展了大规模的“打黑”专项行动。然而,一边是执法部门的打击,一边却是黑车队伍的不断“发展壮大”。

为什么会出现“黑车越打越多”的奇怪现象?北京、南昌等城市的一些运管部门负责人告诉记者,他们在查处黑车的过程中有诸多难处。

首先是执法难。运管部门作为查处黑车的主要执法者,除了罚款,他们扣车必须通过交警部门来实施,对一些严重违法或暴力抗法的车主更是难于处理。对“黑车”的处理常常陷于取证━━扣车━━处罚━━放车的循环圈子中,不能从根本上铲除“黑车”。

其次是取证难。一位打黑车的运管大队长无奈地对记者说,在查处“黑车”时,连乘客都会出于各种想法,自觉不自觉地庇护车主。稽查人员常常明知是“黑车”,却苦于没有证据,无法查处。

第三是处罚难。由于运营“黑车”多数是低档车,有些是报废车,不少车主在查处后往往弃车不顾。仅北京市2005年因不接受处罚而丢弃的车辆就有146辆。

从2006年4月26日零时起,为期一个月,以打击机动车非法营运、维护市场秩序为目的的“狂飙行动”在北京市正式启动。为此,北京市不仅成立由市属16个委办局组成的工作协调小组,而且按照北京市发布的《依法查处取缔无照营运行为的通告》,凡是在“狂飙行动”期间查获的“黑车”,全部按照上限50万元的标准予以罚款;如果第二次被查,除被罚款外,车辆将一并没收。

北京市此次整顿“黑车”,无论组织力度还是处罚力度,都是“空前”的。“力度”既然“空前”,效果自然也立竿见影。据媒体报道,第一场联合执法,就查扣非法营运机动车98辆、摩的113辆、人力三轮车64辆,治安拘留非法营运人员5人。

但此举并不能从根本上解决问题,“狂飙行动”一过“黑车”又渐渐恢复了。更何况一个合法的行业、合法的市场,是否只能靠行政垄断、靠“狂飙行动”才能有市场空间?

案例分析提示与思考:

1. 结合案例材料,试分析“黑车”屡禁不止的深层次原因和解决对策。

2. 试论考察政府职能转变与行业管理体制改革的关系

3.就“黑车”问题进行情境角色分析,探讨解决“黑车”的长效措施。

相关知识链接:

目前,我国大部分城市对出租车管理都实行特许经营制度。所谓政府特许经营,就是许可制,政府将城市的出租车业务授予少数公司经营,这些公司再向司机出售营运资格,后者则向公司缴纳一定金额的管理费用,即“份儿钱”。这样,只有公司才能申请到经营许可权,个人是没有资格得到这一许可权的。没有许可权,就不能运营,如果上路,就是黑车。个人如果要跑出租,能够做到的是,或者自己买车挂靠到公司,或者向公司租车包车,加入到某个公司里面。无论哪种情况,每月都要向公司交纳一笔很重的份子钱。

当前,我国大部分城市出租车运营模式主要有两种:公司化模式与个体化模式。

(1)公司化模式。包括:实体型公司化模式、承包型公司化模式与挂靠型公司化模式。其中,实体型公司化模式是指按照现代企业制度建立的出租车营运公司,其车辆产权与经营权归公司所有,司机是公司的员工,与公司签订正规合法的劳动合同,属于劳动合同关系,公司按月发放固定工资及其奖励。承包型公司化模式,又称份钱型公司化模式,是指车辆产权与经营权归公司所有,司机不是公司的正式员工,公司与被聘用的司机签订承包经营合同,属于聘用关系,公司按月向司机收取承包费,亦即“份儿钱”。挂靠型公司化模式,又称中介型公司化模式,是指车辆产权与经营权归个人所有,司机只是以某一公司名义从事营运,公司与司机签订服务协议,收取一定的管理费用,公司只负责提供代缴税费等服务,其他费用及事项一律由司机自己负责。在这三类公司中,份钱型公司化模式最多,问题也最突出,以北京、上海为代表。北京、上海模式即出租车公司对出租车拥有产权与直接经营权,出租车司机受雇于公司,司机没有车辆的产权与经营权,每月向公司上交数量不等的“份儿钱”。公司与司机之间没有劳动合同关系,只是一种经济合同关系。

公司化模式的核心是“特许制——公司化——交份钱”,实行“政府——公司——驾驶者”三级管理。公司化模式实行公司权证所有制,经营权归公司所有,出租车由公司购买。但通常情况下,出租车司机在运营之前,要先缴纳数万元的抵押金给公司,个别公司甚至用抵押金去购买出租车,然后给司机使用,很多情况下抵押金都不退还给出租车个人,等于是出租车司机自己购买车辆。所以,公司化模式差不多是一种“空手套白狼”的经营模式。

(2)个体化模式。所谓个体化模式,是指出租车车辆产权与客运经营权均归个人所有,司机或车主是完全意义上的市场主体,以温州、天津为代表。出租车公司实行松散管理,出租车产权被出售给司机,司机则挂靠在某个公司名义下跑活儿,每个月交纳一定的运营证管理费。1998年,温州全面实施出租车经营个体化政策。2007年底,该市出租车志愿服务队又成立出租车托管服务有限公司。这种托管模式是,由托管服务公司把出租车从不同车主处承包过来,出租车的原隶属关系保持不变,公司只负责聘请、培训、管理驾驶员,并负责承包车辆的日常营运、维护、维修和保洁工作。原先向车辆挂靠单位缴纳的挂靠管理费还是由车辆挂靠单位收取,由挂靠单位代收的税费,按现行政策基本保持不变。

个体化模式核心是“挂公司——交运营证管理费”,实行“政府——驾驶者”两级管理。个体化模式实行私人权证所有制,经营权归个人所有,出租车为个人购买,产权与经营权合一。

案例5:该怎样治理散布于大街小巷的“办证”涂鸦

曾几何时,“办证”涂鸦已成为我国城市环境的一大公害。不仅搞乱了城市的环境卫生,而且到处制售假冒证件,对各种证件的公信力和社会诚信度形成了严峻的挑战,后果相当的严重。目前“办证”广告已由喷涂改为自带胶粘贴,范围也由临街的墙面进一步扩散到地面及大街小巷的各种公共设施,几经严打,履禁不止,已成为当今城市环境与社会治理的一大顽症。近年来,各地市政府曾多次进行专项治理,发动社会各界,投入了大量人力、物力、警力,也曾通过“呼死你”等方式追查参与“办证”的手机等通讯工具,采取停机、罚款、拘留等各种严厉的打击措施,专项治理也取得了一定效果。但只要稍一松懈,“办证”涂鸦又起,大有此伏彼起之势,尤其是每年3-8月份大中专毕业生求职高峰期,大街小巷及人群较为密集的地方“办证”涂鸦更是泛滥。据悉,此类情况在全国各大城市都很猖獗。

近年来,深圳市采取多种综合治理的有效措施,使“办证”涂鸦在一定程度上基本得以控制。据了解,以往乱涂写多集中在墙上、电线杆上、车站站牌等处,随着城管部门使用新材料和加大清理力度,张贴起来越来越困难,于是,一些不法人员就在地上写起“地书”,多是些 “办证”、“深户担保”、 “私家侦探”之类。城管部门一直在组织人员清理这些“地书”,但清理难度大、成本高,以四块地板砖面积的乱涂写为例,要彻底清除它,需要四条毛巾。为解决这一难题深圳主要采取两大措施,即“扣死你”与强力冲洗剂。

所谓“扣死你”,就是通过向乱涂写人员发送提示违规及接受处理的信息,并收起费用,每次1元,直到将其费用扣完为止。深圳市城管部门为此已进行了半年时间的准备,深圳市电信部门也已将相关方案报广东省电信部门。届时,那些乱涂写在地上的手机号也将被一一扣死。

同时,深圳市城管局从香港引进一种德国产的强力清洗剂和相关设备,实验证明,这种强力冲洗剂能够彻底清除掉乱涂写的痕迹,且成本相对较低。配合全面推广使用这种清洗剂,深圳市城管局道桥维修中心正组织成立专业清洗队,全面加大清洗“随地涂鸦”力度。对个别涉及黄、赌、毒的电话号码,将与公安等部门协调行动,依法予以惩治。

案例分析提示与思考:

1.请问对大街小巷的“办证”涂鸦有何感受?你认为问题出在了哪里?

2.此类问题如此普遍,就现象谈本质,它说明了什么?

3.假如你是市长,将会对此采取什么措施来有效地解决这一顽症?

案例6:话说铁路改革⑥

2005年3月18日,在铁道部一次突如其来的“撤消分局”改革中,郑州铁路局被分割为郑州、武汉、西安三个铁路局。

中国最重要的两条铁路大动脉——京广线和陇海线的交汇,产生了郑州铁路局,甚至可以说产生了郑州这座城市。铁路一直是这座城市的骄傲,能成为郑铁局的职工,几年前还是件很让人自豪的事。但现在,铁路局成片的宿舍区成了郑州市需要重点整治的“贫民区”。在京广路与陇海路交叉口的郑铁大楼上,那句几十年未变的标语:“局兴我兴,局荣我荣,郑局在我心中”,在日益繁华的都市面前,不禁有些黯然失色。

有些被撤并的站段,“人去楼空,办公室值点钱的东西都给搬走了!”一名郑州铁路局的老干部说:“就像打了败仗撤退时的情景,让人寒心。”有些站段,提前得到风声后,甚至一个月发了9次奖金。

在中国铁路的历次改革中,郑州铁路局起起伏伏,有过辉煌,也有过失落,“这一次,终于跌到了谷底”。这个中国最重要和庞杂的铁路局,几十年的发展和被分拆整合的经历,几乎就是一段中国铁路改革的编年史。