书城政治公共管理案例教学理论与实践
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第25章 实 战 篇(18)

其中:第三条规定:“党政领导职务每个任期为5年”。第四条规定:“党政领导干部在任期内应当保持稳定。除有下列情形之一的,应当任满一个任期:(一)达到退休年龄的;(二)由于健康原因不能或者不宜继续担任现职务的;(三)不称职需要调整职务的;(四)自愿辞职或者引咎辞职、责令辞职的;(五)因受处分或处罚需要变动职务或者被罢免职务的;(六)因工作特殊需要调整职务的。党政领导干部在一个任期内因工作特殊需要调整职务,一般不得超过一次。”

§§§第五节 人 事 行 政

人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动。即政府通过一定的人事机关及相应的法规、制度、方法和手段,对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动,这是国家行政管理的重要内容之一。

人事行政的好坏,直接关系到政府工作的成败,以及国家命运的兴衰。古人云:“人存政举、人亡政息”,可见选官、用官对于国家和民族的兴衰是何等重要。为此,本章共选编了11个与人事管理相关的公共管理案例,以便配合教学进行深入分析和讨论。

本章教学目的:考察行政领导的权力来源;了解领导干部任期制及其完善机制;考察突发性危机事件,分析行政领导应对危机管理中的能力。

应用方式:案例讨论、课堂情境角色分析

案例1:北大人事改革42

2003年的夏季,北京大学又率先迈出了改革的步子,这场改革直指教师队伍。改革思路借鉴的是美国大学普遍实行的“tenure-track”制度,也被称做“up-or-out”(不升即离)制度,以吸引人才而淘汰庸才。由于改革直接涉及的是副教授以下的年轻教师,记者采访了北大几位40岁以下的副教授。听听他们的声音,或许能使北大的改革方案更加完善。

李先生:你能为我提供什么?中国人与美国人搞地质,头脑都是一样的,但是我们拥有的实验条件不一样。比如我与一个美国同行同时从野外拿回样本,人家年底就能出结果,而我两年也拿不出来。因为我没有相应的实验条件。人家实验室的人员都是由教授聘任的,我们不是。也不是我们没有先进的实验设备,“985计划”国家给的钱建的一个重点实验室,一年的费用两三千万,迄今一直不能正常运转。不能把板子都打在教师的屁股上。建一流大学,你要看到制约教师发挥的因素。当许多东西都不配套的时候,你怎么去引进一流人才?

吴先生:改革只涉及北大员工的20%。去香港大学,印象最深的是人家整个物理系只有三个行政职员。但是我们呢?一个综合办公室就是三个人以上,此外有党政、财务、科研、教研,一系列的行政人员,一排过去都是办公室。有一次我办一个手续,去盖章的时候,印象最深的是看到许多年轻轻的办事员坐在那里聊天。这么庞大的行政、后勤队伍,占去了多少资源?

陈先生:2001年北大校部专任教师只占全部人员的33.65%,也就是说,北大财政要养活的人绝大多数是非教职人员。这次改革方案涉及到的是副教授以下的教职人员,只占北大全部人员的20%左右,只针对部分人的竞争机制能起到人们期望它起的作用吗?

陆先生:首先要有公正的评价体系。“tenure-track”确实是美国高校通行的制度,也是值得借鉴的制度,但是借鉴应该整体的借鉴,而很难通过取其一点而获得成功。美国的“tenure-track”,是整套体制,也是一种文化。实行“不升即离”,就要保证这个晋升过程的通畅。我到了教授的水平,你就要公平地给我教授的职衔。但是我们却没有这样一个通畅的渠道,现在北大的教授评定因为僧多粥少已经争得不亦乐乎,找关系、做工作成了评职称的必修课。在这种情况下,增加竞争的激烈度是否就能起到优胜劣汰的效果呢?再如评价体系,你要保证人才在竞争中脱颖而出,你首先要有公正的评价体系。但事实上呢?如我校理科,许多研究课题是很细的,必须要小同行才能明了它的学术价值,但我们现在没有这样公正而完备的评价机制,而且行政领导的权限很大。在体制不能保证公正的情况下,我如果想在竞争中保住我的位置,我可能连原来静心做学问的心境都不再有,因为我必须要张罗人际关系。

郑先生:突破“官本位”是根本。现在许多年轻教师都有一个心得:要想快一些出成果,就同国外合作。在学校待半年,然后出去做半年,出去主要图的是人家的实验条件和宽松的环境。在学校的时候,这个会,那个表,杂事挺多,你不是在做学问,你必须随着官员那些个指标的指挥棒转。北大的行政和管理人员总体水平怎样,这对创建世界一流大学同样是重要的。

中南财经政法大学乔教授:从目前披露出来的信息来看,反对北大改革的理由主要是认为北大改革次序颠倒,教师仅占北大员工34%,而后勤与行政人员却占北大员工66%。主管部门不拿后勤行政开刀,却拿最基层的教师开刀,有点“捏软柿子”的味道。这话虽有一定的道理,但仔细想来并不妥当。作为一项改革方案,自然要先易后难,北大校方认为教师改革难度较小,当然可以选择教师改革作为突破口。从改革设计者的说明来看,也是认为教师改革比较容易推行,所以才优先推出教师改革方案。熟悉大学情况的人都知道,大学的后勤管理人员大多与教师与密切联系,对于行政管理人员来说,许多都是教师出身,他们之所以能够担任行政官员,与他们在学术领域的成绩分不开。在后勤人员中,有许多是教师的亲属,他们是在计划经济时代为照顾教师而留在大学工作的。与其让一无所长的后勤人员下岗,不如先从教师身上开刀,因为教师毕竟还有到其他单位谋生的技能和条件。北大的改革实际上是很有中国特色的。

显然,北大的改革初衷是好的,但越俎代庖,搞吃力不讨好的教师改革,明显选错了改革的主攻方向和侧重点。借鉴国外大学管理模式,真正正确的改革应该是认真解决大学的行政化问题,如何下放校级行政管理权利,让学院成为教授实行自治的组织,在学院内部建立公平、公正、公开的学术评审机构,由这些机构根据本学科和本学院的实际情况决定教师的命运。而作为校方,应该把主要精力放在精减行政、搞好后勤服务和协调学院关系方面。

案例分析提示与思考:

1. 你认为造成目前高校行政管理低效率的原因何在?

2. 你认为北大应先改革行政管理体制,还是先改革教师队伍?

3.谈谈你所了解的世界知名大学及其管理模式。

相关知识链接:

1.按校方权威解释,北大改革方案提出的新的教师人事管理体制的基本特征可以概括为: (1)教员实行聘任制和分级流动制;(2)学科实行“末尾淘汰制”;(3)招聘和晋升中引入外部竞争机制;(4)原则上不直接从本院系应届毕业生中招聘新教员;(5)对教员实行分类管理,教师岗位分为教学科研岗位和专任教学岗位两类;(6)招聘和晋升中引入“教授会评议制”。

所谓“聘任制和分级流动制”,是指在讲师和副教授岗位的教员都有定期合同,在合同期内最多只能有两次申请晋升的机会,不能晋升的将不再续约;副教授一旦晋升为正教授,则将获得长期教职(类似国外的终身教职)。

所谓“学科实行‘末尾淘汰制’”,是指:教学和科研业绩长期表现不佳的教学科研单位,学校将对其采取限期整改、重组或解散的措施;而在被解散单位工作的教员,无论有无长期教职,都得中断合约,但有些教员可能被重新聘任。这里,“业绩长期表现不佳”的标准是该单位在国内大学的相对地位,如某学科教研室长期排名在国内10名之后,将可能被解散。解散后,学校可能建立新的教研室,在此情况下,原来的一些教员有重新被聘任的机会,但不保证一定被聘任。

以上两条结合起来,基本上就是美国大学普遍实行的“tenure-track”制度。这种制度也被称为“up-or-out”(不升即离)合同。

2.美国的大学管理体制与中国有所不同。从师资的结构上看,美国大学的师资有五个主要组成部分:教授(Professor)、副教授(Associate Professor)、助理教授(Assistant Pro-fessor)、研究生助教(Graduate Teaching Assistant)、讲师(Instructor)。教授这个职位也就是我们通常所说的“终身教授”。“终身”这个概念是从英文“Tenure”翻译来的。到了教授这一级,职位就算比较稳定了。当然,这个“稳定”也是相对的。一个A校的教授如果打算调到B校去工作,B校是否会给他“教授”职称要视条件而言。

美国大学普遍实行“tenure-track”制度,也被称做“up-or-out”(不升即离)制度,以吸引人才而淘汰庸才。如果空缺的职位不是Tenure track,雇用合同就会将年限规定清楚。一般不会超过两年。

广义上说:美国的最高研究职位为终身研究员职位,称为“tenure”,其下面的职位称为“tenure track”。需经过激烈竞争方能进入的“tenure track”人员,才有资格参与终身研究员(tenure)的竞争。

案例2:“官民比”之争的背后43

材料一:我国的“官民比”

2005年3月,全国政协委员和国务院参事任玉岭公布了自己的一个统计:“我们的官民比已达到26∶1,比西汉时高出了306倍,比清末高出了35倍。即使是同改革开放初期的67∶1和10年前的40∶1相比,吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快,也是史无前例的,令人担忧!”目前,全国吃“财政饭”的人数已经高达4572万人。另外,还有500万人仰赖于政府赐予的权利实行自收自支。

记者调查还发现,在官员人数不断增多的中国,越是落后的地区官员的比例占得越高。一项统计表明,到1999年为止,陕西的官民比例为1∶34;河北为1∶40;河南为1∶41;山西为1∶27;宁夏为1∶24;青海为1∶22。在山西32个发不出基本工资的县中,有8个县官民比例在1∶20以下。

官位多不仅造成机构臃肿,还造成很多该放的权放不下,该管的又无人管。同时,官多了,消费就多。据报道,仅机关的车费、招待费和出国培训考察费,全国已分别达到3000亿、2000亿和2500亿元。其中,主要是被各级领导干部消费了。加上升官快、升官易的导向给社会带来了较大影响,跑官、买官、卖官现象不时发生,导致严重的腐败。

材料二:中国目前的“官民比”应该是1:197.69

2005年4月27日,国家人事部副部长侯建良在北京人民大会堂举行的新闻发布会上,针对中国官民比是1:26的报道辟谣说,中国目前所谓的“官民比”应该是1:197.69。他指出:

截止2003年底,中国公务员的总数是636.9万人。其中,中央机关有475000人,包括中央机关在地方的派出机构和垂直管理的机构;省级机关535500人,地市一级1446000人,县市级2852000人,乡一级1061000人。

前一阶段官民比是1:26的报道,可能是概念弄错了,可能是把党政机关工作人员、企事业单位管理人员和其他人员都放在一起,还有机关的工勤人员都算在里面。中国目前的“官民比”应该是1:197.69。

实际上,事业单位是提供公共服务的,这不能算到官民比例中去。而且,社会发展越发达的国家,财政供养人和人口比就越低。美国财政供养人口与人口数是1:15,法国是1:11.5,德国是1:15.77。产业越多,服务也越多,吸收就业的人员也越多。

与此同时,由人事部主管的《中国人事报》也刊发了一篇题为《对“官民比”的思考》的文章,称从大家对“官”的普遍认识来讲,进行“官”民比应以党政机关干部数和人口数来算,这样算来中国的“官民比”应是1∶197.69。这篇署名“任宣”的文章进一步分析道,现代政府和古代封建社会的政府不可比。在封建社会,官是代表封建朝廷“治”民的,在当时自然经济的条件下,官吏是完全靠农民养活的。而现代社会则要求政府提供越来越多的公共服务,包括维护社会治安,发展教育、文化、卫生、社会保险等公共服务事业。国家越发展越富有,提供给公众的社会公共服务事业就越发达,在公共服务领域就职服务的人员数量也就越多,这已成为现代发达国家的一个发展趋势。

材料三:零点研究咨询集团的《中国居民评价政府及政府公共服务报告》

2006年2月,零点研究咨询集团在哈佛大学肯尼迪学院亚洲部的指导下,最新完成的《中国居民评价政府及政府公共服务报告》显示,近七成的民众认为目前政府公务员的总量应该减少。