佐藤不赞同美国的对华全面封锁政策，而是在“政经分离”的原则下，贯彻了“遏制与接触”的思想，即在经济上控制与中国大陆的大型设备交易，只维持一般程度的贸易外，也在政治上寻求保持一定的接触。如前所述，原准备的佐藤与周恩来在缅甸会晤的计划，因国内外形势的变化取消后，翌年的1965年4月17—19日，印尼首都雅加达召开亚非会议十周年纪念大会之际，佐藤派自民党副总裁川岛正次郎与周恩来举行了会谈。日方提议两国政府通过驻瑞士总领事进行接触的建议，周恩来则主张由更高一级的外交人员（外务大臣、总理）进行接触。并且，周恩来就中日关系提出了三点意见：“（1）我们还要看一看。（2）日本政府对台湾表现友好，敌视新中国，我们随时都可以批评。（3）我们对中日关系仍然寄予希望，不是绝望。……在促进中日关系方面，我们一向是采取主动的。”就本次会谈，佐藤认为：“取得了一定成果”。川岛回国向佐藤汇报后，佐藤主张：“首先没做什么本身就是成功。”
中共中央文献研究室编：《周恩来年谱1949—1976》中卷，中央文献出版社，1998年版，第725—726页。
伊藤隆监修、佐藤荣作著：《佐藤荣作日记》第2卷，［日］朝日新闻社，1998年版，第265页。
同上书，第267页。
此外，尽管佐藤本人不太积极，但还通过自民党亲华派中的宇都宫德马、藤山爱一郎和松村谦三等人与中国保持着沟通渠道，并且还主张日本可以在中美之间发挥“桥梁作用”。1966年1月6日，在松村谦三准备访华之前，佐藤在日记中写道：因为能够和中共对话的只有松村了，我拜托，希望他为了亚洲的和平、国际社会的和平，主动发挥作用。
伊藤隆监修、佐藤荣作著：《佐藤荣作日记》第2卷，［日］朝日新闻社1998年版，第364—365页。
（翌日）会见了哈里曼，听取了美方关于和平工作的汇报，进而，就美国对中共的态度交换了意见；此外还阐明了松村谦三的桥梁论，以及有关行动的情况。哈里曼很感兴趣，表示可以和松村先生见见面。因此，和松村先生多方联系，可是还是担心产生误解，哈里曼和松村会面一事只好作罢。文化大革命全面爆发后，1966年8月，在佐藤的指示下，原外相小坂善太郎、原通产相福田一、原厚生相古井喜实、原防卫厅长官江崎真澄等8人组成的自民党议员访华代表团访问了中国。在中日无邦交时代，这种规模的访华团本身就有着重要的象征意义。佐藤在国会上曾指出：所谓文化大革命，这是中国的内政，我们不能说什么。作为日本首相，需要慎重，严戒妄加批评。……衷心希望邻国早日恢复平静，……走上繁荣之路。
文化大革命的趋势难以预测。因中共的动向对亚洲以及世界和平有着重要影响，所以我们要充分用心、密切关注事态的发展。政府遵照过去的方针，在政经分离原则下慎重对应。由此可见，当时的情况下，佐藤只是希望政治上双方保持一定接触，贸易上进行适当交易，而不愿深入发展两国关系。中日双方在“静观”与“看一看”的情况下，两国关系没有取得进一步的发展。
同上书，第365页。
［日］第55届国会众议院预算委员会会议录第15号，1967年4月27日，国会会议录检索系统。
［日］第55届国会众议院会议录第3号，1967年3月14日，国会会议录检索系统。
佐藤的对华认识之所以由“向前看”的积极姿态转变为慎重消极，原因出自国内外多方面的因素，最主要的是包括美国、中国在内的国际环境发生了重大改变。
首先，越南战争的升级和美国东亚战略的调整，是促使佐藤改变对华态度的最重要原因。佐藤上台前的1964年8月，北部湾事件（亦称东京湾事件）爆发，越南战争全面升级，约翰逊政府决定大规模介入越战。围绕越南问题，中美对立加剧。在肯尼迪政府时期，日本只要坚持日美安全条约，政治上承认台湾、拥护美国关于联合国“重要问题”议案，美国就一定程度上容忍了日本在“巴统协议”下与中国发展贸易的事实。然而此时，坚定的冷战斗士、“多米诺骨牌”效应的忠实信奉者约翰逊，积极要求日本代替美国部分承担地区的“责任”，援助东亚有关国家，共同维护“自由阵营”的稳定，极力反对日本任何与中国改善关系的行动。因此，佐藤不得不就此协调与美国的立场，他在1965年1月访美回国后的施政方针演说中表明，就中国问题“要根据今后形势的重要变化，经常与美国紧密地联络和协商”。此际，佐藤没有全面附和美国，但也不可能冒着损害日美关系的风险，主动去改善中日关系了。
1965年2月7日，美军正式对北越实施大规模轰炸，越战进一步扩大。翌日，佐藤之所以否定官房长官桥本关于“吉田书简”的发言，应该说与当时形势密切相关。他在当天的日记中写道：“昨天美国在越南开始大规模轰炸，而且，官房长官旧事重提，吉田书简成为问题。”尽管佐藤在当天国会上说“在哪里也没有说过支持美军行动的话”，但是对“吉田书简”的表态，可以说本身也是对美方的一个回应。因为佐藤已经在美国亲口表明“十分理解并同意美国防止中国军事进入邻近地区的政策”，并且同意“为了实现世界上发展中国家的政治稳定，……要对这些发展中国家进一步加强经济合作”，“特别是对亚洲的开发和技术援助方面，日本作用增大，相当关心。”《日美共同声明》（佐藤·约翰逊），1965年1月13日。这也是继“吉田书简”表态后，佐藤对台湾首次提供贷款的重要背景。
伊藤隆监修、佐藤荣作著：《佐藤荣作日记》第2卷，［日］朝日新闻社，1998年版，236页。
石川忠雄、中岛岭雄、池井优编：《战后史料中日关系》，［日］日本评论社，1970年版，第337页。
其次，中国原子弹试爆成功和文化大革命的发生，也是造成佐藤对华转为消极的主要原因之一。中国核爆成功，对日本等西方国家造成了严重的心理冲击。尽管周恩来总理1964年10月17日致电池田首相，表明了中方“全面禁止和彻底销毁核武器”的立场，然而接替池田上台的佐藤，在11月21日首次施政方针演说中还是指责中方“无视世界趋势”，以所谓“日本国民的名义，不能不表示衷心遗憾。”如日本学者所述，比起对中国核导弹开发“能力”的顾虑，佐藤首相更担心威胁日本安全的“意图”，好像感到过度的恐怖。摆脱这种恐怖的唯一方法就是获得美国的“核保护伞”（扩大的核遏制），所以佐藤首先要重视对美协调。
波多野澄雄编：《池田·佐藤政权时期的日本外交》，［日］密涅瓦书房，2004年版，第12页。
佐藤在要求美国承诺提供“核保护伞”的同时，也考虑从经济上“遏制”中国大陆，至少其认为为了延滞中国核导弹的开发，一定程度的技术、经济封锁是必要的。这可以说也是佐藤取消进出口银行融资以及出口对华成套设备的一个原因。他甚至一度主张，“数年前我就对哈里曼大使说过，如果加拿大、澳大利亚等国不向中共出售小麦的话，现在的中共政权可能很快就会崩溃，即使现在那种想法都没变。”北美局：《总理·腊斯克午餐会之际会谈要旨》，1966年12月6日，［日］外务省外交史料馆，缩微胶卷A’423。佐藤已经失去了进一步扩大对华贸易的意愿。
1966年中国正式发动“文化大革命”，内政陷入混乱，外交工作也受到严重影响，实际上出于半停顿状态，其中一些对日工作的主要领导相继受到迫害。廖承志被无中生有地说成是“日本特务”而“被打倒”，孙平化等自然成了“爪牙”，进了“学习班”后又被下放。直到1971年8月，中日邦交正常化提上议程，中方组织赴日代表团参加松村谦三葬礼时才发现，有关同志对日本情况一问三不知。连续来访的藤山爱一郎、黑田寿男等日本朋友都强烈希望会见老朋友廖承志时，廖承志才终于被“解放”出来。当日本国际贸易促进协会关西本部专务理事木村一三看到头发全白、身躯消瘦的廖承志时，激动地猛扑向廖承志怀中，大声哭泣。作者采访接待木村一三访华的周齐的笔记。而中国国际贸易促进委员会主席南汉宸因与佐藤接触过，在文革爆发后遭到残酷迫害，被诬为“向日本出卖祖国的卖国贼”，1967年1月含冤去世。得悉此事后的佐藤说：“……完全不知道南先生遭此悲运，衷心表示哀悼，也表示抱歉。”这话传到北京后，据说周恩来眼含泪光说：“是吗，佐藤那样说了，对南汉宸道歉啦。”
参见吴学文、王俊彦著《廖承志与日本》，中共党史出版社，2007年版，第364页。
孙平化：《我的履历书》，世界知识出版社，1998年版，第80—81页。
浅利庆太：《时光之中——剧团四季主宰者的战后史》，［日］文艺春秋，2004年版，第67页。
再则，自民党内亲台派的压力，也是促使佐藤对华态度转为消极的一个重要因素。佐藤主政后，稳固政权无疑是第一要务。1965年1月的时候，在支持佐藤内阁的主流派五派（佐藤、岸/福田、石井、川岛、三木）中的成员，占了亲台组织“亚洲问题研究会”中的63%，另一方面亲华派的组织“亚非问题研究会”的77%，来自非主流派系的议员。到1966年7月，这一比例分别扩大为67%和86%，而且“亚洲问题研究会”的成员逐渐增加，而后者“亚非问题研究会”的成员却逐渐减少。佐藤决定对台提供贷款，最初就是吉田茂的建议。佐藤否定桥本的说法，维持吉田书简的所谓约束力，同样是面对来自岸信介、贺屋兴宣等亲台派的压力，综合权衡各方情况后的结果。
添谷芳秀：《日本外交与中国1945—1972》，［日］庆应通信株式会社，1995年版，第116—117页。
3.倒退的“和平共存论”
面对越战的扩大和中国文革时期强硬的“革命外交”，佐藤奉行了“等待的政治”，在“不作为”的“和平共存论”的指导下，与中国保持了一定接触，没有主动去改善双边关系，取而代之的是强化了与“自由阵营”国家与地区的关系，积极介入亚洲地区事务。佐藤“搁置”中国问题的目的，也是为了全力去解决另一个重要的政策课题“冲绳问题”。
以1967年佐藤访台为标志，中日关系进一步恶化，迎来了真正的“严冬”。佐藤专程访问台湾，这是继岸信介之后、时隔10年第二位日本首相访台。9月8日，佐藤与蒋介石举行了会谈。就蒋介石的谈话内容，佐藤归结为三点：“1.两个中国论是错误的。2.否定中共；反攻大陆纯属中国内政问题，他国不用参与。3.眼下大混乱乃反攻大陆之良机。”佐藤始终扮演了一个倾听者的角色，并没有具体言及对中国的政策，重申了日本以往的主张：“关于中共问题，日本现今在政经分离原则下，只是友好商社以及特定方面，与中共从事贸易。了解中国的实际状况比较困难。”中国科：《佐藤·蒋介石会谈议事录》，1967年9月12日，《佐藤首相访问中华民国（1967年9月）》第2卷，［日］外务省外交史料馆，缩微胶卷A’0389。只是，翌日在送别的车上和机场，佐藤就反攻大陆一事，分别对当时的台湾外交部长魏道明和秘书长张群表明：“贵方意思，我去美国后将详细转告，可是请转告蒋总统，万望慎之又慎。”在同日发表的“佐藤·严家淦共同声明”中，也只是强调了共同维护世界和平与地区繁荣的必要性和进一步发展多方合作的意向，应该说佐藤出于维持大陆与台湾两边的平衡，亦避免涉及具体内容，以免过分刺激中国大陆。
伊藤隆监修、佐藤荣作著：《佐藤荣作日记》第3卷，［日］朝日新闻社，1998年版，第132页。
伊藤隆监修、佐藤荣作著：《佐藤荣作日记》第3卷，［日］朝日新闻社，1998年版，第131—132页。
其实，佐藤在访台之前的记者招待会上就已经打了“预防针”，他言称：
“日本的方针是，不仅与自由主义各国交往，与共产主义国家同样也要交往。与北朝鲜也正在进行实际的交往。与中国之间也一样，没有相互合作就没有亚洲的和平。这是我基本的想法。好像有看法认为，此去国府是加强反共路线，这是错误的，日本的外交路线始终是共存路线，也希望中国知道这一点。”
楠田实编：《佐藤政权2797天》上卷，［日］行政问题研究所，1983年版，第221页。
随后同年10月佐藤访问东南亚，在与印尼代理总统苏哈托会谈时也指出：“最近对北京方面有些棘手，不过不要关闭大门，即注意要防止孤立中国”，“总之，必须共存，共产主义也没关系。一国的意识形态是该国民族决定的。”
伊藤隆监修、佐藤荣作著：《佐藤荣作日记》第3卷，［日］朝日新闻社，1998年版，第150页。