为了统一口径，应对国会答辩，1964年3月，池田就“对中国的基本政策”分别推出了政府和自民党的“统一见解”。3月5日政府发表了“关于中共问题外务省的统一见解”：“① 对中国的基本政策。（日本）政府认为，与国府之间维持正规的外交关系，同时在政经分离的原则下与中国大陆之间维持贸易等事实上的关系，是切实基于现状的、有利于维护我国利益的政策。……”
② 中共的侵略性。
③ 联合国中国代表权问题和与中国的邦交正常化问题。我国的基本态度是，中国代表权问题并非是国府与中共哪一个代表中国的简单的形式问题，因为是事关亚洲以及世界和平的重要问题，应进行充分的实质性审议，得出世界舆论认可的解决方案。”
石川忠雄、中岛岭雄、池井优编：《战后史料中日关系》，［日］日本评论社，1970年版，第296页。
3月26日，自民党出台“关于中国问题自民党的统一见解”，重申了上述思想，强调不赞成承认中共的“一个中国”政策：① 我党对中国政策的基本内容是，与国民政府维持正规的外交关系，与中共在政经分离的原则下进行民间的经济、文化交流。
② 联合国的中国代表权问题，要根据世界舆论的动向，基于国家利益基础之上，尊重现存条约，慎重处理。
③ 社会党、共产党所言的“一个中国”，因否认国府，视中共为唯一的正统政府，欲与其缔结和平条约、恢复邦交，这当然意味着与国府断绝邦交，所以我党不能赞成。
④ 要充分警惕中共的对日思想工作。
⑤ 基于政经分离的原则，在民间层次上推进、扩大中日贸易。
同上书，第298页。
⑥ 社会党和共产党所说的“恢复中日邦交”，是旨在破坏日台和平条约和日美安全条约的、扰乱国内的工作。并且，1964年2月23日，池田还委托前首相吉田茂带着他的亲笔信以个人身份访台。吉田与蒋介石进行了三次会谈，不仅在政治上再次确认了承认“一个中国”中华民国的正统地位，而且在经济上也对台做出了一些具体让步。吉田茂回国后，在得到池田认可的情况下，以寄发张群书信的形式确认了吉田与蒋介石的会谈内容，是为“吉田书简”，即“第二次吉田书简”。“吉田书简”主要有两封，4月4日第一封的内容是同意有关“中共对策要纲”的内容。
“要纲”的具体内容是：
① 为了使中国大陆6亿民众与自由主义各国和平共存，并扩大其与自由主义国家的贸易，促进世界和平与繁荣，重要的是将中国大陆民众从共产主义势力的统治下解放出来，加入自由主义阵营。
② 为达到上述目的，日本与中华民国将具体提携合作，实现两国的和平与繁荣，通过向中国大陆民众显示出自由主义体制的具体表率，引导大陆民众反对共产主义政权，将共产主义势力驱逐出大陆。
③ 当中华民国政府根据中国大陆的状况以及世界形势的变化，客观上认为政治七分军事三分的反攻大陆政策确实可以成功之时，日本将不反对反攻大陆，并对此给予精神和道义上的支持。
④ 日本反对所谓两个中国的构想。
⑤ 日本与中国大陆的贸易限于民间贸易，日本政府千万不能采取类似于经济援助中国大陆的政策。5月7日的第二封则确认了停止日本向大陆出口成套设备的事。内容包括如下两点：① 关于向中国出口成套设备的融资应以纯粹的民间方式进行一事，将遵照贵方意愿进行研究。
《中国对策纲要案》，1964年2月26日，［日］外务省外交史料馆，编号04609。
② 无论如何，不考虑本年中使用日本进出口银行贷款向中共出口日纺的维尼纶成套设备。台湾当局接到“吉田书简”后，遂于6月26日派遣魏道明为新任“驻日大使”。7月3日，大平正芳外相访问了台湾。8月12日，张群访日，池田在20日的会谈中进一步补充指出：“日本没有承认中共的意思，中共即使加入联合国，日本也当然不会承认中共。中国即使加入联合国，日本也不认为中共是真正维护和平的国家。”
《吉田茂发给张群的信件》，1964年5月7日，［日］外务省外交史料馆，缩微胶卷A’0395。
《池田总理与张群秘书长第2次会谈要旨》，1964年8月20日，［日］外务省外交史料馆，缩微胶卷A’0395。
池田之所以在口头上还坚持着将中华民国政府视为唯一合法政府的“一个中国论”，是池田政经分离原则或“政治台湾”、“经济大陆”路线的必然体现，无须说是基于内外认识和压力的现实主义判断。
首先，奉行对美协调或追随政策的池田的行动，不会摆脱美国支持台湾的战略框架。美国在支持台湾、封锁大陆的情况下，尽管一定程度上容忍了池田在贸易上推进与大陆的关系，实施事实上的“两个中国”政策，但是始终警惕日本借助贸易推进政治关系，防止其承认中华人民共和国。1962年9月26日，美国负责远东事务的助理国务卿哈里曼在华盛顿日美协会的演说中公开提醒日本：“共产主义国家方面，会要求政治上的让步。希望日本意识到这种危机，在贸易上不要被政治目的所利用。”特别是，1964年1月法国承认中华人民共和国后，美国表示“遗憾”的同时，同月访日的美国国务卿腊斯克向日本施压，明确告诉日本外相大平，“重要问题”案依然有效，希望继续坚持维护台湾在联合国的地位和不承认中国大陆的立场。
经济局东西通商科：《关于最近中日贸易关系美国政府方面的见解》，1962年10月7日，［日］外务省外交史料馆，缩微胶卷E’0212。
MemCon， Jan. 26， 1964， Box 250 [1 of 2]， NSF， Lyndon B. Johnson Library， Austin， Texas， US.
其次，如上所诉，台湾和中国大陆均强烈反对“两个中国论”。池田出于日本与台湾的外交和经济关系，亦出于西方阵营一员的战略立场，不得不顾及国民政府对日本与大陆关系的反对态度。至于所谓的“蒋介石恩义论”，尽管池田对巴基斯坦总统阿尤布·汗都曾提起过，但这应该说不是一个主要因素。
《池田总理与阿尤布·汗总统会谈要旨》，1961年11月18日，《池田总理亚洲各国关系》第2卷，［日］外务省外交史料馆，缩微胶卷A’0357。
此外，“两个中国论”与中国大陆主张的“政治三原则”相悖，池田基本上是在长期视野下认识中国大陆的，即使承认中国大陆，也是在“两个中国论”的前提下考虑的，当时还没有打算与台湾断交而承认中华人民共和国的“一个中国论”的意图。面对中国极左思潮下的内外政策以及贫穷落后的现实社会经济状况，池田主张还是继续维持现状。1964年1月29日，池田在众议院预算委员会上声明：“关于戴高乐总统与中共建交，国际上有各种议论，国内的意见也未必统一。我现在的考虑是，立即承认中共，不是英明决断，而是极其武断、极其荒唐之举。”
［日］第46届国会众议院预算委员会会议录第2号，1964年1月29日，国会会议录检索系统。
第三，“安抚台湾”也是池田稳定政局，追求连任的需要。日台关系的紧张，造成自民党内的“亲台派”反对池田的声音高涨，以岸信介、佐藤荣作和贺屋兴宣等人为首的“亲台派”积极行动，谋划支持台湾的同时，网罗反池田势力，欲借机推翻池田政权。为了寻求1964年7月自民党总裁选举中获得连任，池田不得不采取一些行动，缓和日台关系，以稳固政权内的亲台势力，亦不给党内反池田势力以可趁之机。
总而言之，池田运用政治或经济手段，在大陆与台湾之间寻找着平衡，举着“一个中国论”的牌子，而目的是欲实现事实上的“两个中国论”。“一个中国论”只是表象，“两个中国论”才是池田对华观的核心和真意。“对华自主论”和“推进中日贸易论”都是围绕“两个中国论”展开的。“对华自主论”主要体现在“推进中日贸易论”上，而“推进贸易论”的界限就是政治上承认中华人民共和国，这正是池田“战略上承认而战术上不承认中共”的具体体现。池田对台主张“一个中国论”，同样是旨在让台湾“民族自决”、“台湾地区政权化”，以实现政治上的“两个中国”。然而，事实证明，池田的“两个中国论”与此前日本政府的主张没有本质性的区别，同样找不到出路。如若不从“两个中国论”的思维切换到承认中华人民共和国的“一个中国论”，是不会有解的。
二佐藤政府的对华认识与行动选择
佐藤荣作是日本战后任职时间最长的首相，从60年代中期到70年代初，在长达7年零8个月的任期中，中日关系经历了从中华人民共和国建国到中日复交约20余年间所谓“最后的冬天”，佐藤一般也被认为是继其兄岸信介之后的又一个“追随美国”、“亲台反华”的典型。
当我们深入研究中日关系的发展历史就会发现，不仅在佐藤之前中日关系存在波动反复、“冷暖交替”的曲折过程，而且在佐藤政权时期，他的对华观及其政策并非一成不变，也经历了一个由“向前看”的积极论，到消极的“慎重论”、“亲台反共”论，再到追求“中日复交”的过程，尽管始终没有跳出“两个中国论”的窠臼，但佐藤不同于岸信介等“亲台派”，实际上在中国大陆与台湾之间追求着所谓的某种程度的平衡。
下文拟通过有关外交档案、国会会议录和个人日记等原始材料，揭示战后国际政治转型时期以首相佐藤荣作为代表的日本政府的对华观的内容、变迁过程及其作用，以探讨号称“对美自主派”的佐藤，为何推行了追随美国、敌视中国的政策，从而进一步思考政治家个人观念、意识形态和国内外环境等因素对中日关系和日本外交政策的影响。
1.积极的“政经不可分论”
佐藤荣作作为池田之后日本自民党内最具实力的人物之一，实际上并不是一个所谓顽固的“亲台派”。他不是自民党内右翼团体“素心会”（1960年成立）的成员，也没有加入“日华合作委员会”（1957年成立）和“反共参谋部”（1964年前后成立）等组织，而是与岸信介、贺屋兴宣等亲台人物始终保持着一定距离。在上台前，佐藤曾相当积极地表现出改善中日关系的想法。长期致力于中日友好的自民党政治家宇都宫德马先生曾说：“佐藤最初想当‘日本的戴高乐’，所以对中国问题相当积极。”
日本现代评论社编、孙雷门等译：《昭和宰相列传》，天津人民出版社，1985年版，第333页。
1964年5月14日，时任池田内阁科技厅兼北海道开发厅长官的佐藤，与赴日出席中国经贸展览会的中国国际贸易促进委员会主席南汉宸在佐藤事务所举行了秘密会谈。会谈中，佐藤对南汉宸说：“我希望在政经不可分原则下发展中日关系。本次中国经贸展览会，我若是通产大臣，就可以参加剪彩仪式了。现在的通产大臣，无论如何也不会有这样的勇气。”反对池田的“政经分离”，认同中方一直坚持的“政经不可分”原则，可以说这在当时日本自民党保守派中是相当积极的主张。由此，南汉宸高度评价了佐藤，认为“佐藤荣作先生，是一位有先见之明的政治家。”
田川诚一：《中日交流与自民党的领袖们》，［日］读卖新闻社，1983年版，第28—29页。
竹内静子：《南汉宸的40天》，《经济学家》第42卷第23号，［日］每日新闻社，1964年版，第28页。
佐藤对华的积极姿态，并非一时心血来潮。面临1964年新一届自民党总裁选举，1964年1月15日，佐藤指定爱知揆一牵头，秘密成立了由政治家、记者、年轻官僚和学者组成的政策研究班子。该班子以佐藤姓名的第一个字母命名为“S工作组”，为其竞选总裁和首相，研究制定政策构想。此后，包括佐藤执政时期的国会施政方针演说、国会质询答辩、重要政治问题的国会发言、外访演说、选举演讲等，几乎所有重要的正式发言和声明在起草阶段都要经过“S工作组”的研讨。
楠田实编著：《佐藤政权2797天》上卷，［日］行政问题研究所，1983年版，第46—47页。
“S工作组”向佐藤提出的最初的报告书中指出：“新政权需要明确从池田政权继承什么，又将提出何种新的政策课题，不能像以往那样通过经济实力的发展，得到国际社会认可，而是作为世界中的日本，应以在国际上也能获得广泛评价为目标。”并且，作为最重要的课题，报告列举了“中共（中国）问题”。该报告对未来佐藤政权的定位，表现出重视政治的思路。
同年5月5日，第一次讨论报告书交到佐藤手里，经过共同讨论，佐藤本人的意见和愿望也纳入其中。在多次修改、压缩后形成了一份全文约2万字、由12项内容组成的政策报告。在总裁选举前两周的6月27日，整理后的报告作为佐藤的政策宣言，以“面向明天而奋斗”为题发表。“S工作组”报告书原案的“外交”部分指出：“面对变动的国际形势，我国从新的角度，进一步重新探讨外交政策的时期已经来临。”日本外交的基本方针为：
（1）发扬和平宪法精神，对任何体制的国家都要坚持和平共存路线；
（2）通过联合国努力加强裁军和控制军备，强烈呼吁防止核扩散；